淺談?wù)c社會(huì)資本合作在地鐵行業(yè)的運(yùn)用

1、<p>　　淺談?wù)c社會(huì)資本合作在地鐵行業(yè)的運(yùn)用</p><p>　　【摘要】按照財(cái)政部、發(fā)改委的相關(guān)政策要求，全國地鐵行業(yè)目前正在摸索運(yùn)用PPP模式化解政府債務(wù)，提高地鐵服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。地鐵行業(yè)具有建設(shè)資金投入大，投資回收期長的特點(diǎn)，在應(yīng)用PPP模式的過程中會(huì)遇到一些特有的問題，鑒于此筆者就地鐵行業(yè)應(yīng)用PPP模式需要考慮的關(guān)鍵要素、政策規(guī)定、遇到的問題及解決的方式進(jìn)行淺析。 </p>

2、;<p>　　【關(guān)鍵詞】地鐵，PPP </p><p>　　一、PPP模式的定義 </p><p>　　財(cái)政部認(rèn)為PPP是基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。 </p&

3、gt;<p>　　二、地鐵行業(yè)運(yùn)用PPP考慮的關(guān)鍵要素及政策規(guī)定 </p><p>　　筆者認(rèn)為地鐵項(xiàng)目運(yùn)用PPP需要考慮的關(guān)鍵要素包括PPP實(shí)施期限、社會(huì)資本要求的投資回報(bào)、運(yùn)作方式等，財(cái)政部、國家發(fā)改委等部門發(fā)布的相關(guān)政策對此有明確限制性規(guī)定。 </p><p>　　（一）PPP實(shí)施期限 </p><p>　　《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》

4、“第六條 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限?！?</p><p>　　《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號）規(guī)定“政府和社會(huì)資本合作

5、期限原則上不低于10年?！?</p><p>　　（二）社會(huì)資本投資回報(bào) </p><p>　　《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》“第二十一條 政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)。” </p><p>　　《關(guān)于在公共服

6、務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）規(guī)定“嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。” </p><p>　?。ㄈ㏄PP的運(yùn)作方式 </p><p>　　《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號 ）規(guī)定“嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP

7、項(xiàng)目?！?，同時(shí)規(guī)定 “對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理”。 </p><p>　　三、地鐵行業(yè)應(yīng)用PPP模式遇到的問題 </p><p>　?。ㄒ唬┑罔F建設(shè)成本大，對社會(huì)資本要求高 </p><p>　　地鐵建設(shè)成本高，每公里造價(jià)約5至6億元，項(xiàng)目資本金占總投資的30%至40%，建設(shè)期5年左右。按照

8、標(biāo)準(zhǔn)的PPP模式，地鐵項(xiàng)目建設(shè)要求社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)按照建設(shè)進(jìn)度和持股比例及時(shí)足額出資，社會(huì)資本既要在建設(shè)期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招標(biāo)、建設(shè)，又要在運(yùn)營期中負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)，并且是一種長期近30年的合作。比如，沈陽地鐵四號線全長32公里，總投資191億元，項(xiàng)目資本金76.4億元占總投的40%，建設(shè)期5年，若社會(huì)資本持股51%，那么在建設(shè)期內(nèi)需要投資39億元。 </p><p>　　滿足上述條件的社會(huì)資本投資者目前來看只有

9、香港地鐵，首先香港地鐵有資金實(shí)力，其次在地鐵的建設(shè)運(yùn)營方面很有經(jīng)驗(yàn)，再次香港地鐵與北京地鐵、杭州地鐵此前有合作的成功案例。目前全國地鐵都在開展PPP項(xiàng)目合作，有意愿參與地鐵PPP項(xiàng)目的投資者分為兩類，一類為金融資本類投資者，比如建信信托、平安大華、工銀專項(xiàng)資產(chǎn)管理計(jì)劃等，另一類為施工企業(yè)類投資者，比如中國中鐵、中國鐵建、葛洲壩等。金融資本類投資者只提供資金，因?yàn)樗麄儾痪哂薪ㄔO(shè)運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)，施工企業(yè)類投資者不具有地鐵運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。 </p

10、><p>　?。ǘ┥鐣?huì)資本要求的投資回報(bào)率高 </p><p>　　金融資本類投資者要求的股權(quán)投資回報(bào)率在7%至7.5%之間；施工企業(yè)類投資者要求的股權(quán)投資回報(bào)率在8%至10%之間，同時(shí)施工企業(yè)要求擁有地鐵項(xiàng)目工程的總承包權(quán)，即施工企業(yè)的利潤點(diǎn)有兩個(gè)，一個(gè)是工程施工利潤，另一個(gè)是股權(quán)投資回報(bào)。2015年6月28日人民銀行公布5年以上期限貸款基準(zhǔn)利率為5.4%，因此PPP模式的資金成本遠(yuǎn)高于傳

11、統(tǒng)的政府投資模式，并且施工企業(yè)類投資者要求的回報(bào)高于金融資本類投資者，這樣增加了地鐵項(xiàng)目的建設(shè)成本。 </p><p>　?。ㄈ┙鹑谫Y本類投資者PPP方案實(shí)質(zhì)是融資模式 </p><p>　　金融資本投資者的投資期限比較短，包括項(xiàng)目建設(shè)期及股權(quán)回購期。以沈陽地鐵四號線為例，金融資本類投資者提出的方案多數(shù)為“5+3”模式（5年建設(shè)期，3年回購期）或“5+5”模式（5年建設(shè)期，5年回購期）。

12、在建設(shè)期內(nèi)按照投入的資本實(shí)際占用時(shí)間復(fù)利計(jì)算投資回報(bào)，在回購期內(nèi)等額本息、等額本金或政府與社會(huì)資本約定的方式逐步回購PPP項(xiàng)目公司股權(quán)，最終金融資本投資者退出項(xiàng)目公司。金融資本投資者提供的方案，實(shí)質(zhì)上是一種融資方案，而政府與社會(huì)資本合作模式不僅關(guān)注資產(chǎn)的建設(shè)，還要關(guān)注項(xiàng)目建成后的服務(wù)的提供。 </p><p>　?。ㄋ模┦┕て髽I(yè)類投資者PPP方案綁定施工承包權(quán) </p><p>　　施工企

13、業(yè)類投資者提出的PPP方案中基本都要求擁有項(xiàng)目施工總承包權(quán)。首先項(xiàng)目施工方由PPP項(xiàng)目公司通過公開招標(biāo)的方式確定，不會(huì)在成立項(xiàng)目公司時(shí)直接確定施工方；其次施工企業(yè)類投資者在扮演社會(huì)資本角色的同時(shí)扮演施工總承包角色會(huì)產(chǎn)生項(xiàng)目建設(shè)成本不可控風(fēng)險(xiǎn)等種種問題。 </p><p>　?。ㄎ澹╉?xiàng)目公司的管理權(quán) </p><p>　　地鐵公司代表政府出資與社會(huì)資本組成的項(xiàng)目公司，地鐵公司持股在49%以內(nèi)