“公共性”視野下的政府信息公開研究.pdf

1、推行政府信息公開既是建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)社會主義民主、完善社會主義法制、建設(shè)法治國家的重要舉措。但是政府信息公開的實(shí)現(xiàn)并不是出臺一項(xiàng)或幾項(xiàng)法律就可以完成的，它是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。研究政府信息公開必須要聯(lián)系中國的實(shí)際，應(yīng)該放在經(jīng)濟(jì)全球化與信息社會的來臨，放在整個中國社會的轉(zhuǎn)型的背景下來思考。當(dāng)前政府信息公開研究多從憲政、行政法學(xué)的角度來探討，這些研究可以為信息公開研究提供憲政理論基

2、礎(chǔ)，也可以為研究提供規(guī)范性基礎(chǔ)，有其必要性。本文選擇以“公共性”為視角，以彰顯“公共性”為出發(fā)點(diǎn)，不但可以把政府信息對外部(公民社會)披露納入觀察的視線，而且把政府的體制內(nèi)(政治公共領(lǐng)域)的信息傳遞機(jī)制納入觀察之中，使我們能更深刻地認(rèn)識到該問題的復(fù)雜性，更好的揭示政府信息公開制度面臨的復(fù)雜環(huán)境和它在制度選擇中所產(chǎn)生的多維意義。 “公共性”是一個復(fù)雜的概念。本文從政治學(xué)的角度來界定，“公共性”是衡量政府活動性質(zhì)和基本價(jià)值的分析工具

3、，它是指政府制定與執(zhí)行公共政策應(yīng)按照社會的共同利益和人民意志的要求，以公平和正義為價(jià)值目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)社會公共利益。公共性的本質(zhì)要求體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，社會性。公共性的實(shí)踐必然體現(xiàn)在一定的社會關(guān)系上，應(yīng)該以社會為參考坐標(biāo)，必須要實(shí)現(xiàn)社會性。第二，公開性。公開是原則，不公開是例外。第三，差異共在性。公共性的實(shí)現(xiàn)具有差異性，其在政治公共領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該根據(jù)本國的國情具有多樣性選擇。從公共性概念出發(fā)，政府本身具有公共性，政府產(chǎn)生、存在的目的

4、是為了公共利益、公共目標(biāo)、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等。政府的公共性在政府行為過程中，既表現(xiàn)為一種價(jià)值訴求，又通過物化形式以公共利益來實(shí)現(xiàn)。政府信息作為公共信息資源本身具有“公共性”，并且信息不對稱是一種常態(tài)。由于人的有限理性及機(jī)會主義傾向、公共信息的明顯的外部性、官僚型的政治組織結(jié)構(gòu)本身都會導(dǎo)致政府信息不對稱分布。政府信息不對稱不利于社會主義民主建設(shè)；容易降低行政效率、影響科學(xué)決策并且容易滋生腐敗。政府信息不對稱的分析是認(rèn)

5、識致府信息公開的一個基礎(chǔ)和前提，政府信息不對稱和公共性都要求政府信息公開。這里韻公共性是雙重公共性要求，既是政府信息公共性要求，又是政府公共性韻要求。致府是社會信息資源配置的主體，進(jìn)行政府信息資源配置是為了實(shí)現(xiàn)社會最大限度的信息資源共享，是要實(shí)現(xiàn)政治上的公平性和經(jīng)濟(jì)土的合理性÷“反公地悲劇”模型(該模型表現(xiàn)在公共信息資源的使用上是資源的閑置或未被充分利用)便于我們更直觀認(rèn)識實(shí)現(xiàn)政府信息“公共性"的深層次矛盾。要處理好這個問題，核心是實(shí)現(xiàn)

6、政府信息真正公開．只有彰顯公共性的政府信息公開才是真正公開，否則只可能是形式的公開．彰顯公共性的信息公開要求政府信息公開制度的制定和執(zhí)行,必須體現(xiàn)人民的意志。維護(hù)社會的公共利益，并對政府信息公開的內(nèi)容和原則有具體的要求。公共性與公共利益的產(chǎn)生和維護(hù)相關(guān)，總體而言，凡法律未明文禁止其公開，而公開后又不會對國家造成損害的一切與公眾切身利益相關(guān)的政府信息，均應(yīng)納入政府信息公開的范圍。在政府信息公開過程中，必須踐行公開原則，服務(wù)原則權(quán)利平衡原則

7、、免費(fèi)原則、救濟(jì)等原則。政府信息制度是一種制度性公共物品，制度性公共物品供給是政府競爭的重要手段。同時政府信息制度的選擇是與政治形態(tài)的變遷密切相關(guān)的，信息公開制度能夠在民主化國家逐步形成，而在斯大林模式國家的探索中以失敗而告終有其必然性。傳統(tǒng)體制下政府信息存在“私密化’’趨向，也就是政府信息資源實(shí)行在“體制內(nèi)”分享。在信息時代背景下，這種信息制度已經(jīng)不適合時代發(fā)展的要求，政府信息公開制度已經(jīng)成為必然的選擇．從1766年瑞典第一部信息公開

8、法的制定到今天，政府傣息公開建設(shè)己經(jīng)走過二百多年的時間，經(jīng)歷了三個階段：信息公開建設(shè)的開端(1766年-1966年)；信息公開建設(shè)的發(fā)展階段(1966年到20世紀(jì)80年代)；信息公開建設(shè)的逐步成熟階段(20世紀(jì)90年代至今)。在公共性視角下可以發(fā)現(xiàn)民主國家在信息公開建設(shè)方面的共同特點(diǎn)：第一，從價(jià)值理念上看，都踐行公開性原則。在各國的信息公開建設(shè)中，以“公開為原則，不公開為飼外一是一項(xiàng)基本原則，具有指導(dǎo)作用，體現(xiàn)政府信息公開的基本精神，并

9、且“公開”理念已經(jīng)成為國家民主化的必備條件。第二，實(shí)踐坐標(biāo)；社會性。信息公開建設(shè)與政府治理模式轉(zhuǎn)變相結(jié)合，政府從以控制、管理至上轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾笇?dǎo)、服務(wù)為要務(wù)，其職能重心也轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域；政府信息公開的推動與良好的自治傳統(tǒng)、非營利性組織蓬勃發(fā)展密切相關(guān)；公共輿論、公共媒體對政府信息公開實(shí)踐影響巨大。第三，路徑構(gòu)建；多樣性。政府信息公開在各國的建設(shè)都不是一帆風(fēng)順的，政府信息公開建設(shè)過程必須要結(jié)合時代特點(diǎn)考慮生產(chǎn)力發(fā)展水平這一歷史性

10、制約因素；還要從國家和社會的關(guān)系角度考慮社會性制約因素；政府信息公開是對民主的深化和拓展，但民主政治發(fā)展?fàn)顩r更是內(nèi)生性制約因素，所以縱觀各國政府信息公開建設(shè)，成功之道是必須選擇適合本國國情的路徑．民主化周家政府信息公開制度的建設(shè)歷程和建設(shè)過程中呈現(xiàn)的特點(diǎn)，給我國的信息公開建設(shè)以有益的啟示：一是政府信息公開需納入法治化軌道。專門的政府信息公開法律，既是一種法律的強(qiáng)制性驅(qū)動，又會對政府信息化發(fā)展起著重要的保障和規(guī)范作甩。二是加強(qiáng)民間推動，彰

11、顯公共性。信息公開過程中，民間的推動不僅會改變社會的治理結(jié)構(gòu)，而且還會增加社會主體結(jié)構(gòu)的和諧性與穩(wěn)定性。三是政府主導(dǎo)，整體推進(jìn)。應(yīng)該看到在我國的政府信息公開建設(shè)過程中，政府主動、整體推進(jìn)信息公開懸基本定式，并且是關(guān)鍵性的因素。四是要堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則。從各國的實(shí)踐來看，政府信息公開建設(shè)不是一蹴而就的，應(yīng)該漸進(jìn)式進(jìn)行，盡可能地減少社會動蕩，在建設(shè)過程中要把握好整體性、漸進(jìn)性。我國作為社會主義國家，曾長期受斯大林模的影響，聯(lián)系我國的政治體制

12、，我們進(jìn)行政府信息公開建設(shè)更應(yīng)該反思斯大林模式國家政府信息公開方面的教訓(xùn)，梳理并分析斯大林模式國家政府信息的“私密化”，以及這種“私密化”傾向?qū)?jīng)濟(jì)、政治和社會文化的負(fù)面影響。通過了解戈?duì)柊蛦谭蛴嘘P(guān)“公開性”的闡述及政府信息公開的實(shí)踐，正確認(rèn)識并反思戈?duì)柊蛦谭驎r期政府信息公開實(shí)踐為什麼以失敗收場：權(quán)威主義國家體制和政府信息公開之間存在悖論；推行信息公開必須要把握一個合適維度；政府信息公開建設(shè)不可避免地會遇到各種阻力。 在歷史上，

13、我國一直是一個保密傳統(tǒng)較濃厚的國家。建國后，由于當(dāng)時的國際、國內(nèi)環(huán)境，政府信息是以保密為趨向，這種保密的趨向是與當(dāng)時以政府為中心的統(tǒng)治型管理方式密切相關(guān)的。改革開放后，黨和政府高度重視政府信息公開工作，從內(nèi)容到形式都進(jìn)行了有益的探索，全國政府信息公開工作呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展的良好勢頭。同時我們還要看到，改革開放近三十年，為政府信息公開的建設(shè)提供了較為堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會、政治基礎(chǔ)：信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府信息公開建設(shè)起到推動作用；國家、市場以外的社會性

14、支持體系日益發(fā)展、公共輿論空間的進(jìn)一步拓展；民主、法治不斷前進(jìn)，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化、政府管理模式不斷變革。由于“中國的公共領(lǐng)域，從一開始就表現(xiàn)出明顯的政治性質(zhì)”，我國政府信息公開存在明顯的困境：政府信息的公開與保密界定存在困難；政府權(quán)力習(xí)慣于強(qiáng)制性地將社會資源置于自己的直接控制之下，并且政府權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則與制度化狀況不佳：政府信息公開與公共輿論不能形成良性互動。公共性實(shí)現(xiàn)具有多樣性，結(jié)合具體國情，在我國政府信息公開的建設(shè)中要彰顯“公

15、共性”，需要做好以下幾個方面的工作：第一，明晰政府信息公開與保密界限。從公共利益的實(shí)現(xiàn)出發(fā)，做好公開與保密韻工作。第二，按照公共性原則規(guī)范政府權(quán)力，建立憲政體制下政府信息公開制度．第三，實(shí)現(xiàn)憲政下的公共輿論的建構(gòu)，注重公開文化的培育。第四，在具體制度創(chuàng)建中要注重公開理念的堅(jiān)持，政府信息公開與黨務(wù)公開相互協(xié)調(diào)，切實(shí)貫徹信息公開的具體內(nèi)容，推動機(jī)制的創(chuàng)新和技術(shù)平臺的搭建。只有彰顯“公共性”的政府信息公開，才能真正實(shí)現(xiàn)信息公開，并有助于公民參