中央與地方分權(quán)的法律經(jīng)濟學(xué)研究.pdf

1、中央與地方分權(quán)問題是一個國家法律制度中意義極其重大,影響極為深遠,值得深入研究的重大理論和現(xiàn)實問題.中央與地方關(guān)系處理得好,分權(quán)比較協(xié)調(diào),國家就比較繁榮、民主和強大.在中央與地方的關(guān)系中,中央政府是掌握主動的一方,也是分權(quán)能否恰當?shù)年P(guān)鍵所在.法律經(jīng)濟學(xué)由于自身學(xué)科的交叉性,具有廣闊的視野、科學(xué)實證的方法,對于中央與地方分權(quán)問題具有研究方法的比較優(yōu)勢,主要體現(xiàn)在現(xiàn)實解釋力和制度構(gòu)建力方面.法律經(jīng)濟學(xué)主要運用經(jīng)濟學(xué)的方法來研究法律問題,理性

2、選擇是法律經(jīng)濟學(xué)的核心范式.它是指基于資源稀缺性的前提且在信息不完全的條件下,處于制度約束中的主體追求其利益和效用最大化的行為模式.理性選擇范式下的主體要追求其利益和效用的最大化,而利益(效用)=收益-成本.利益和效用的最大化有兩個方面的要求:一是收益最大化,二是成本最小化.具體到中央與地方分權(quán)問題,就必然要在制度設(shè)計和安排中追求收益最大化和成本最小化,以實現(xiàn)中央與地方分權(quán)利益的最大化.單一制國家結(jié)構(gòu)中的中央政府與地方政府的關(guān)系是委托-

3、-代理關(guān)系,而聯(lián)邦制國家則不同,其中央政府與地方政府的關(guān)系不是委托--代理關(guān)系.在我國中央與地方分權(quán)的委托--代理關(guān)系中,主要有4個主體和兩層委托--代理關(guān)系.這4個主體分別是全國人大、中央政府、地方人大和地方政府.兩層委托--代理關(guān)系是指同級人民代表大會與政府的委托--代理以及中央政府與地方政府的委托--代理.應(yīng)當設(shè)計合理的委托--代理關(guān)系模式,促進中央與地方的良性分權(quán).中央政府與地方政府之間的博弈可分為合作博弈和非合作博弈.非合作博

4、弈存在諸多弊病,因此必須構(gòu)建科學(xué)合理的博弈模式,引導(dǎo)政府間的非合作博弈轉(zhuǎn)化為合作博弈. 中國正處于制度急劇變遷的關(guān)鍵時期,制度建設(shè)對于中央與地方分權(quán)是極其重要的.在這一過程中,調(diào)整分權(quán)關(guān)系的法律制度應(yīng)當既要促使分權(quán)交易費用最小化,同時還要最小化公共物品的生產(chǎn)成本,從而提高分權(quán)的效率,實現(xiàn)分權(quán)的優(yōu)化.必須考慮制度本身的交易費用以及守法和違法的成本收益.目前我國中央與地方分權(quán)制度存在談判費用、執(zhí)行費用和監(jiān)督費用均過高的問題.應(yīng)當消除

5、地方政府的尋租空間,加強全國和地方兩級人民代表大會的監(jiān)督作用,壓縮中央和地方兩級政府的機構(gòu)并裁減其冗員,同時提高中央政府和地方人大對地方政府監(jiān)督的效率.當前中央與地方分權(quán)的正式制度主要存在供給不足以及配套性和操作性較差等問題,應(yīng)當通過立法和修法予以解決.非正式制度方面,省級行政長官選拔任用過程中,存在由中央政府確定候選人,最后由地方人大以"選舉"方式認可的習(xí)慣.這會造成地方人大和地方政府委托--代理關(guān)系的扭曲,導(dǎo)致官員唯上不唯民,并阻礙

6、了公民"偏好"真實順暢地表達,不利于維護和保障該地方人民的合法利益.應(yīng)當依法清理中央對地方的審批項目,并細化和強化相關(guān)法律制度,最大限度地降低中央官員尋租的可能性.中央與地方分權(quán)中的外部性,主要是指政府行為的外部性.由于正外部性的施行者得不到補償,會影響施行者繼續(xù)行為的積極性,因此必須對其加以激勵和調(diào)控.應(yīng)當由中央政府負責(zé)設(shè)計相關(guān)法律制度,對地方政府產(chǎn)生正外部性的行為進行激勵和促進；還可以由中央政府直接通過專項財政轉(zhuǎn)移支付進行補貼,或者

7、稅收減免,來鼓勵實現(xiàn)正外部性的地方政府行為.治理中央與地方分權(quán)中負外部性的手段,一是應(yīng)當由中央政府主導(dǎo),制定科學(xué)合理的法律制度對負外部性的施行者進行懲罰,對受害者實施補償；二是對導(dǎo)致負外部性的市場主體征收稅費；三是規(guī)范政府行為,合理確定政府權(quán)力的邊界. 中央與地方的分權(quán)模式必須與國情相適應(yīng),應(yīng)當進行必要的科學(xué)的優(yōu)化.要突破原有的路徑依賴(人治),上升為更高層次的路徑依賴(法治),就應(yīng)當建構(gòu)合理的、相對穩(wěn)定的、高透明度的法律制度來

8、進行調(diào)整和規(guī)制.必須堅持統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合原則,既要確立和維護中央的權(quán)威,堅持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又要充分調(diào)動地方的主動性和積極性.必須堅持集權(quán)與分權(quán)均衡的原則,尋求合適的均衡點,實現(xiàn)權(quán)力分配的動態(tài)均衡.從法律經(jīng)濟學(xué)的角度來看,這個均衡點應(yīng)當滿足這樣的要求: 分權(quán)的邊際收益等于分權(quán)的邊際成本.質(zhì)而言之,也就是集權(quán)的邊際收益等于集權(quán)的邊際成本.應(yīng)當堅持分權(quán)模式的透明度原則,分權(quán)模式的設(shè)計和運作應(yīng)當對公民和各級政府公開,降低其獲取信息

9、的成本.必須堅持效率性原則,使得公共權(quán)力行使的成本最小化,同時確保公共物品的供給最大化.在優(yōu)化中央與地方分權(quán)模式的制度創(chuàng)新中,要建構(gòu)地方利益的表達與平衡機制,完善中央與地方的良性互動機制.財政權(quán)力是中央與地方分權(quán)體系中的核心內(nèi)容,要在進一步明確中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上,以分稅制的改革為突破口對其進行優(yōu)化.在分權(quán)模式的法律保障方面,必須克服法律規(guī)定過于原則、疏簡以及可操作性差等弊端,設(shè)計更加科學(xué)、明確、詳盡的法律制度來調(diào)整中央與地方的分權(quán).

10、自治區(qū)自治條例問題是我國中央與地方分權(quán)的一個典型個案.我國5大自治區(qū)至今尚未出臺各自的自治條例,已經(jīng)起草的一些自治區(qū)自治條例均未獲得通過.自治區(qū)自治條例難于出臺,反映了中央與自治區(qū)分權(quán)模式中存在一定的問題.《憲法》第116條和《民族區(qū)域自治法》第19條規(guī)定的自治區(qū)自治條例報批制度,使表決生效權(quán)從民族自治地方的立法權(quán)中剝離出去,影響了自治地方在自治條例立法上的積極性和主動性,造成了立法資源的浪費.在對自治條例草案進行名為"征詢意見"實為預(yù)