論行政主體與公共行政體——實然、法定與應(yīng)然.pdf

1、我國現(xiàn)有行政主體是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動，并能獨(dú)立地承擔(dān)由此所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織，包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。而西方國家的行政主體，如法國、德國和日本的行政主體基本上是公法人，具有行政法上的權(quán)利和義務(wù)，能夠承擔(dān)實質(zhì)的法律責(zé)任。與西方的相比，我國現(xiàn)有行政主體“有其名，而無其實”，大體上相當(dāng)于西方國家行政主體所屬的行政組織。因此，我國的行政主體概念與西方國家的相比有著很大不同。不過，這種不同并不是優(yōu)點(diǎn)。

2、 特別是在我國社會結(jié)構(gòu)分化，行政權(quán)分化與公共行政組織多樣化的社會背景下，現(xiàn)有行政主體概念缺陷層出。例如，概念的內(nèi)涵與外延錯位；概念反映的程度和范圍比較狹隘：概念包涵的權(quán)責(zé)關(guān)系含混不明：無法確定行政訴訟被告：不能回應(yīng)公共行政改革的沖擊等。為了克服這種缺陷，學(xué)界已有多人提出重構(gòu)它的觀點(diǎn)。木文在吸收他人理論的基礎(chǔ)上，通過借鑒西方五國行政主體的合理之處，提出了新的行政主體概念，即行政主體是享有公共行政權(quán)，具有行政權(quán)利能力，一般通過其所屬的

3、組織行使公共行政權(quán)，并對其公共行政行為承擔(dān)實質(zhì)法律責(zé)任的組織，包括國家、地方團(tuán)體與公法人。 然而：在提出新的行政主體概念之后，我國現(xiàn)有行政主體概念所指的行政機(jī)關(guān)和非行政主體的法律法規(guī)授權(quán)的組織將處于什么地位呢?這是個很重要而且必須回答的問題。經(jīng)過分析西方五國行政主體及其所屬的公共行政組織的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)西方五國的行政主體是其所屬的公共行政組織的物質(zhì)基礎(chǔ)：而行政主體所屬的公共行政組織則是它的具體執(zhí)行組織。盡管這些公共行政組織具有相

4、對的獨(dú)立性，但它們的公共行政權(quán)力來源于行政主體；它們管理的公共行政事務(wù)是行政主體的公共行政事務(wù)；而且，在根本上，它們行使公共行政權(quán)所產(chǎn)生的有形責(zé)任和無形責(zé)任均歸屬于其所在的行政主體。 與之相比，我國非行政主體的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，特別是行政機(jī)關(guān)，在整個國家組織中的實際地位與法律地位都超出了正常的憲政體制所能容納的程度。它們的地位隨著市場經(jīng)濟(jì)、民豐政治與法治建設(shè)的發(fā)展完善，必將發(fā)牛變化，逐漸發(fā)展到這樣的應(yīng)然狀態(tài)，即行政主

5、體不儀能夠遵循民主、法治的原則設(shè)立、變更與撤消它們，而且還能夠依法控制它們的行為。如果這樣，我國非行政豐體的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織將和西方五國的基本相似。它們在本質(zhì)上都是行政豐體所屬的，能夠相對獨(dú)立地行使公共行政權(quán)、履行法定職責(zé)的組織，即公共行政體。 在憲政維度內(nèi)，行政主體、公共行政體各自及其相互之間的聯(lián)結(jié)因素主要是公共行政事務(wù)、公共行政權(quán)、公共行政經(jīng)費(fèi)和行政法律責(zé)任?；谶@四個因素，行政主體之間存在四個主要方面的關(guān)系，即

6、公共行政事務(wù)的分離與轉(zhuǎn)化，公共行政權(quán)力的分立與合作，公共行政經(jīng)費(fèi)的劃分與轉(zhuǎn)移，行政法律責(zé)任的分別與分擔(dān)：公共行政體之間存在各為其豐，各司其職的分立關(guān)系，主管公共行政事務(wù)的分離與合作關(guān)系，以及其他法定的關(guān)系。就行政主體與公共行政體之間的關(guān)系而言，在憲政維度內(nèi)，公共行政體是代表行政主體具體管理公共行政事務(wù)的組織；公共行政體是行政主體所有的行使其公共行政權(quán)力的組織；公共行政體是使用行政主體的公共行政經(jīng)費(fèi)的組織；行政主體承擔(dān)其所屬的公共行政體的

7、行政法律責(zé)任。這是行政主體與公共行政體理論的主要內(nèi)容。 如果用上述理論考察我國的有關(guān)行政組織法，將會發(fā)現(xiàn)它存在諸多根本缺陷，并阻滯我國的民主、法治和憲政建設(shè)。因此，有必要基于行政主體與公共行政體理論提出關(guān)于我國公共行政組織立法的建議，即第一，公共行政組織的立法目的，應(yīng)當(dāng)是為了促進(jìn)民主法治建設(shè)，尊重和保障人權(quán)，建設(shè)憲政國家，而建立權(quán)責(zé)明確、精簡高效、務(wù)實協(xié)調(diào)、公開廉潔的公共行政組織體制：第二，應(yīng)當(dāng)主要由全國人民代表大會和省級人民代