公共行政學(xué)—行政組織

1、公共行政學(xué),內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院,第六章 行政組織,第一節(jié) 行政組織概述,第二節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu),第三節(jié) 行政體制,第四節(jié) 行政組織變革,第一節(jié) 行政組織概述,一、行政組織的涵義,二、行政組織的特征,三、行政組織的構(gòu)成要素,四、行政組織的類型,一、行政組織的涵義,（一）行政組織的涵義 1、廣義的行政組織就是指各種為達(dá)到共同目的而負(fù)有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。它既包括各類企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、政黨的負(fù)有管理職能的組織系統(tǒng)，也包括國家

2、機(jī)關(guān)中的立法、司法系統(tǒng)中負(fù)有執(zhí)行性職能的各類單位和國家的整個組織系統(tǒng)。 2、狹義的行政組織是指依一定法律程序建立的、行使國家行政權(quán)力、管理社會公共事務(wù)的政府組織機(jī)構(gòu)實(shí)體。 在現(xiàn)代社會中，行政組織是社會各種組織中規(guī)模最大的組織，其管轄的范圍涉及到社會生活的各個方面、各種領(lǐng)域、各個團(tuán)體。,,,行政組織,,靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu),動態(tài)的行政組織過程,心態(tài)的行政組織意識,生態(tài)的行政組織環(huán)境,,靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)：行政組織是指國家為執(zhí)行

3、政務(wù)而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系。從靜態(tài)的角度看，行政組織是一個完整的實(shí)體，它是由按照職能目標(biāo)分工、權(quán)責(zé)分配、工作程序設(shè)置的各個層級、各類部門、各個職位等所共同構(gòu)建的一個完整體系。其中職位是行政組織結(jié)構(gòu)的基本元素，職位引發(fā)的責(zé)權(quán)關(guān)系構(gòu)成了整個行政組織的結(jié)構(gòu)。動態(tài)的行政組織過程：行政機(jī)關(guān)作為管理系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和管理國家政務(wù)職能而產(chǎn)生的各種組織活動。從動態(tài)的角度來考察，行政組織是一個發(fā)揮組織功能的動態(tài)活動過程。任何組織都具有一定的組織目標(biāo)，而行

4、政組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則依賴于領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等一系列的組織活動過程。,,生態(tài)的行政組織環(huán)境：從行政組織與其內(nèi)部和外部環(huán)境平衡的角度來看，行政組織是一個有機(jī)的生命體，是隨著環(huán)境的變化而自我適應(yīng)、自我調(diào)整的開放性系統(tǒng)，是整個社會的子系統(tǒng)。都是一定歷史條件、社會條件和文化條件的產(chǎn)物，它必然會受制于這些社會的客觀條件，從而調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)與活動方式以適應(yīng)環(huán)境的變化和需要。心態(tài)的行政組織意識：從行政組織的心理與精神方面來看，行政組織是其人

5、員的權(quán)責(zé)觀念、感情交流、價值觀念與思想溝通所形成的思想意識的團(tuán)體。這種團(tuán)體意識與行政組織行為有著密切的關(guān)系，它對行政組織行為具有正反兩方面的促進(jìn)作用，因此必須注意行政組織的心態(tài)特征。,（二）與其他社會組織之異同,,行 政 組 織,,1、行政組織與政黨組織的區(qū)別在國家政治生活中，作為階級組織的政黨，必然要以影響和領(lǐng)導(dǎo)政治生活作為自己的主要政治職能。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我國社會主義革命和建設(shè)的核心力量，居于領(lǐng)導(dǎo)地位，各級行政組織必須堅(jiān)

6、持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織和行政組織在性質(zhì)上和職能上是不同的。黨組織是政治組織，行政組織是國家機(jī)關(guān)的組成部分；黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨不能直接行使行政組織的職權(quán)，凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)由各級行政組織討論決定。,,2、行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)別行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)都屬于我國國家機(jī)關(guān)的組成部分。在我國的國家機(jī)構(gòu)中，居于最高地位的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；國務(wù)院即中央人民政府是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的

7、執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級行政機(jī)關(guān)是地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。因此，行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)之間是一種從屬的而不是平行的關(guān)系。這不同于“三權(quán)分立”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。,,3、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的區(qū)別在我國，司法機(jī)關(guān)包括人民法院和人民檢察院。人民法院是國家審判機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審判權(quán)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉其審判活動；人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉其檢察活動。司法機(jī)關(guān)既無權(quán)管理國家

8、政務(wù)，也不承擔(dān)管理國家政務(wù)的責(zé)任。,,4、行政機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體的區(qū)別行政機(jī)關(guān)是按憲法和法律程序組建的，它以國家強(qiáng)制力為后盾，行使國家行政權(quán)，對其管轄內(nèi)的社會團(tuán)體具有約束力。在我國境內(nèi)組織的社會團(tuán)體，不具有國家權(quán)力的屬性，各社會團(tuán)體必須依照規(guī)定到當(dāng)?shù)孛裾块T申請登記，經(jīng)核準(zhǔn)登記后方可進(jìn)行活動。各社會團(tuán)體的章程、規(guī)定等，不得與憲法、法律相抵觸，且僅對其團(tuán)體成員具有約束力。,二、行政組織的特征,階級性,決策性,政治性,,服務(wù)性,管理性,社會

9、性,,約束性,強(qiáng)制性,權(quán)威性,,法制性,系統(tǒng)性,發(fā)展性,結(jié)構(gòu)性,有序性,,動態(tài)性,適應(yīng)性,,三、行政組織的構(gòu)成要素,（一）組織目標(biāo) 組織都是為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而建立起來的，目標(biāo)決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向，是組織賴以建立和存在的出發(fā)點(diǎn)和前提。組織目標(biāo)表明了對一個組織所要處理的事務(wù)、完成的工作和努力方向的要求。 （二）職能范圍 它是組織目標(biāo)的具體化，圍繞組織目標(biāo)，行政組織必須對其職能范圍進(jìn)行界定，職能范圍是對行政組

10、織所要完成的工作任務(wù)、職責(zé)及其作用的總體規(guī)定，它確定了行政組織的工作任務(wù)與活動范圍，決定賦予行政組織何種權(quán)力、如何設(shè)置機(jī)構(gòu)、如何進(jìn)行管理的主要因素和依據(jù)，它決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設(shè)置等方面的內(nèi)容。,三、行政組織的構(gòu)成要素,（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置 行政機(jī)構(gòu)設(shè)置就是承載行政權(quán)力的一系列特定的機(jī)構(gòu)的確定，它是根據(jù)組織目標(biāo)、職能范圍在行政組織內(nèi)部進(jìn)行職能配置和職能分工的結(jié)果。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政組織的核心，是決定行政效率的關(guān)鍵。 （四）權(quán)責(zé)體

11、系 權(quán)責(zé)劃分就是指行政組織中各個層次、部門、成員之間從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)，正是通過權(quán)力和職責(zé)劃分，保障行政組織各組成部分的有序運(yùn)行。因此，權(quán)責(zé)劃分實(shí)質(zhì)上就是行政體制問題，它直接關(guān)系到機(jī)構(gòu)設(shè)置，關(guān)系到行政效率。,三、行政組織的構(gòu)成要素,（五）職位設(shè)置 職位設(shè)置是指在行政組織內(nèi)部，實(shí)行科學(xué)的職位分類，合理地確定各種職位、職級、職數(shù)、職責(zé)等，明確每個行政人員的職責(zé)。也就是對每個行政人員進(jìn)行合理的配置。職位是行政組織運(yùn)行最基本的

12、要素之一，有了職位設(shè)置，才能使權(quán)力的流動成為可能。 （六）人員構(gòu)成 行政組織由行政人員組成，行政人員是行政組織中的主體。組織和其成員是同步發(fā)展的。組織素質(zhì)是其成員素質(zhì)的整體表現(xiàn)；組織效率是其成員的工作結(jié)果；組織發(fā)展是其成員的工作能力、技術(shù)水平或工作績效的提高。任何合理的行政組織，若缺少具有一定素質(zhì)和合理結(jié)構(gòu)的行政人員，是不可能體現(xiàn)行政組織的優(yōu)越性的。行政人員的素質(zhì)和智能結(jié)構(gòu)，是行政組織的一個重要的因素。,三、行政組織的構(gòu)成要素

13、,（七）運(yùn)行程序 行政組織的運(yùn)行是一個動態(tài)過程。在行政管理活動過程中，必須要有一定的辦事程序和信息流程，這就要考慮如何縮短工序，減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率。行政組織的運(yùn)行程序，要采取科學(xué)方法，以提高行政效率。（八）規(guī)章制度 行政組織的規(guī)章制度是指以規(guī)范性的書面文件等形式對行政組織的構(gòu)建、組織目標(biāo)、職能、任務(wù)、內(nèi)部分工、權(quán)責(zé)關(guān)系、活動方式、運(yùn)行程序等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。規(guī)章制度對行政組織成員具有普遍的約束力，這是正式組織與非正

14、式組織最明顯的區(qū)別。它保證了行政組織的整體性、連續(xù)性及其成員的組織性和紀(jì)律性。行政組織規(guī)章制度的完善程度，標(biāo)志著行政組織健全的程度。,四、行政組織的類型,根據(jù)行政組織中掌握最高行政決策權(quán)人數(shù)的多寡，行政組織體制可分為首長制和委員制。 （行政組織領(lǐng)導(dǎo)體制類型）根據(jù)中央行政組織與地方行政組織的權(quán)力分配關(guān)系不同，行政組織體制可分為集權(quán)制與分權(quán)制。（行政組織權(quán)力體系類型）根據(jù)行政組織的功能和作用的不同，可劃分如下（組織機(jī)構(gòu)類型）

15、 前兩方面我們前面已經(jīng)講過，我們重點(diǎn)來講以下幾個方面：,四、行政組織的類型,（一）首腦機(jī)關(guān)：指中央或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，它是政府指揮、決策、和監(jiān)督的核心，是行政組織的中樞或統(tǒng)率，它的職權(quán)活動具有全局性、綜合性特征。是政府效能的關(guān)鍵。指國務(wù)院和各級地方人民政府。（二）職能機(jī)關(guān)：也稱為業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)，是隸屬于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或行政首長之下、掌握一定專業(yè)行政事務(wù)、由本身或統(tǒng)率其所屬機(jī)構(gòu)實(shí)際實(shí)施的機(jī)關(guān)。職能機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，執(zhí)行

16、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的方針、政策和指示，對上受政府首長的指揮監(jiān)督，對下在所管轄范圍內(nèi)行使其行政管理職能。它的職權(quán)活動具有局部性、專業(yè)性特征。,四、行政組織的類型,（三）幕僚機(jī)關(guān)：也稱輔助機(jī)關(guān)或辦公機(jī)關(guān)，通常指協(xié)助首長處理日常事務(wù)的綜合性辦事機(jī)關(guān)，它沒有特定的專業(yè)性，不能離開行政首長而獨(dú)立存在，其活動直接聽命于行政首長的指揮和要求。它對各專業(yè)行政職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權(quán)力，但在授權(quán)條件下可以代表行政首長行使權(quán)力。 （四）咨詢機(jī)關(guān)：也稱

17、為智囊機(jī)關(guān)或參謀機(jī)關(guān)，是現(xiàn)代政府一種常見的、必備的組織形態(tài)，通常指匯集專家學(xué)者和有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的政府官員的、專門為政府出謀劃策的、提供論證和較佳政策議案的行政機(jī)關(guān)。謀咨詢機(jī)關(guān)具有業(yè)務(wù)獨(dú)立的地位，其基本職能是研究咨詢、參與決策、協(xié)調(diào)政策、培訓(xùn)人才。,四、行政組織的類型,（五）派出機(jī)關(guān)：指某一級政府組織根據(jù)政務(wù)管理需要，按管轄地區(qū)委派的代表機(jī)關(guān)，并不構(gòu)成一級政府行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力是委派機(jī)關(guān)的延伸，因而以委派機(jī)關(guān)授權(quán)的性質(zhì)、程序和范圍為轉(zhuǎn)移；也包

18、括由政府職能部門派出的機(jī)構(gòu)。 （六）監(jiān)督機(jī)關(guān)指對各種行政機(jī)關(guān)及其管理活動進(jìn)行監(jiān)督檢查的執(zhí)法性機(jī)關(guān)。如監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)等。它屬于職能機(jī)關(guān)的一種，由于其極端重要性而單獨(dú)列出。它是建立健全行政組織制衡機(jī)制的重要組成部分，是促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政、忠于職守的重要保障。,第二節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu),一、行政組織結(jié)構(gòu)的涵義,二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能,三、行政組織結(jié)構(gòu)類型,一、行政組織結(jié)構(gòu)的涵義,結(jié)構(gòu)是指組織構(gòu)成要素以及要素之間所確定的關(guān)系

19、的形式。結(jié)構(gòu)是組織的基本屬性之一。組織的性質(zhì)不僅取決于它的構(gòu)成要素，而且也取決于它的結(jié)構(gòu)方式。因?yàn)橄嗤氐牟煌Y(jié)構(gòu)決定功能輸出不同，不同要素的相同結(jié)構(gòu)決定功能相似。行政組織結(jié)構(gòu)是機(jī)關(guān)組織各部門和各層級之間依據(jù)法定規(guī)則所建立的一種正式的各種相互關(guān)系的體制?！菏侵感姓M織各要素的配合和排列組合方式，包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作，以及聯(lián)系、溝通方式，是由法律所確認(rèn)的各種正式關(guān)系的模式?！?二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能,結(jié)構(gòu)

20、是功能的結(jié)構(gòu)，沒有一定的結(jié)構(gòu)就不可能產(chǎn)生相應(yīng)的功能；功能是結(jié)構(gòu)的功能，是結(jié)構(gòu)在其運(yùn)動中的外在表現(xiàn)。因此，結(jié)構(gòu)具有功能才有意義，功能離開結(jié)構(gòu)就無法存在。結(jié)構(gòu)產(chǎn)生組織靜態(tài)的特性，功能產(chǎn)生組織動態(tài)的特性。 合理的行政組織結(jié)構(gòu)有利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；合理的行政組織結(jié)構(gòu)有利于穩(wěn)定工作人員的情緒，調(diào)動工作人員的積極性；合理的行政組織結(jié)構(gòu)能使行政組織保持良好的溝通與協(xié)調(diào)關(guān)系；合理的行政組織結(jié)構(gòu)是提高行政效率的前提條件；合理的行政組織結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)

21、行政職能、推行行政計劃的物質(zhì)基礎(chǔ)。,三、行政組織結(jié)構(gòu)類型,（一）行政組織結(jié)構(gòu)基本形式在行政管理實(shí)踐中發(fā)展出來的縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能參謀制是行政組織最基本的結(jié)構(gòu)形式，前者是對自上而下指揮命令鏈條延伸過程的解釋；后者是對由職能分工所產(chǎn)生的部門間協(xié)調(diào)、協(xié)同關(guān)系的解釋。 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)——層級制 行政組織的橫向結(jié)構(gòu)——職能制,,1、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)——層級制層級制結(jié)構(gòu)是行政組織內(nèi)部縱向結(jié)構(gòu)形式，它是上下級政府之間以及上下級政府所屬

22、部門之間所形成的關(guān)系形式。特點(diǎn)是分層負(fù)責(zé)和層級節(jié)制。在這種結(jié)構(gòu)中，職位、職權(quán)、職責(zé)在合法基礎(chǔ)上，從組織最高層向最低層垂直分配，形成不同的等級系列。每個層級擁有所管轄范圍的決策、指揮全權(quán)。不同層級所管轄的業(yè)務(wù)性質(zhì)大體相同，只是管轄的范圍隨層級的降低而縮小。,,在層級制下，每個層級的業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但業(yè)務(wù)范圍由上至下逐漸縮小。每一層級各對其上一層級負(fù)責(zé)，上級直接領(lǐng)導(dǎo)下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達(dá)和貫徹。它優(yōu)點(diǎn)具有上下統(tǒng)屬，事

23、權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等。其缺點(diǎn)是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，陷入事務(wù)堆里，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。層級之間難以逾越，抑制下層機(jī)構(gòu)的活力。,,2、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)——職能制行政組織橫行結(jié)構(gòu)的職能制是以行政組織內(nèi)部各功能單元之間以協(xié)同與制約關(guān)系為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)形式，即在層級制的統(tǒng)一系統(tǒng)外，按專業(yè)化原則設(shè)置的職能系統(tǒng)，它是組織橫向?qū)I(yè)化分工的結(jié)果。 橫向職能部門直接對上級行政首長負(fù)責(zé)。一方面，對行政

24、首長提出工作建議，履行參謀職能，另一方面，對下級職能部門進(jìn)行管理。職能制結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生較早也較為常見，政府及企事業(yè)單位、社會團(tuán)體內(nèi)部各個職能部、委、辦、局、處、科、股，均屬職能結(jié)構(gòu)的典型形式。,,優(yōu)點(diǎn)在于有助于發(fā)揮組織的技術(shù)專長。其一，在職能化結(jié)構(gòu)中，專業(yè)分工、業(yè)務(wù)相似，往往伴隨著作業(yè)者專業(yè)技能的迅速提高，易于提高效率。其二，組織與環(huán)境之間輸入輸出人流、物流、信息流較為有序，使組織運(yùn)行獲得許多緩解外部和內(nèi)部沖擊力的支撐點(diǎn)（職能部門）。其三，

25、使行政首長擺脫日常具體業(yè)務(wù)，集中精力籌劃全局的決策領(lǐng)導(dǎo)。 缺陷，第一，如果分職不當(dāng)，分工過細(xì)，容易造成機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、管理失控，容易出現(xiàn)扯皮和推諉的現(xiàn)象。第二，易導(dǎo)致官僚主義，各自為政，增加領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)難度。第三，職能部門之間通常是平行協(xié)商關(guān)系，當(dāng)職能部門間缺乏主動協(xié)調(diào)時，上級不得不陷于沒完沒了的協(xié)調(diào)中，易于降低決策質(zhì)量。第四，由職能部門形成組織多支撐點(diǎn)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，也可能變?yōu)樽璧K一個組織創(chuàng)新、發(fā)展的保守因素。,,3、管理幅度和

26、管理層次層級制和職能制帶來管理層次和管理幅度問題。管理層次和管理幅度問題是影響行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的兩個決定性因素。 管理幅度又稱控制幅度，是指一個層級的行政機(jī)構(gòu)或一位行政首長直接控制的下級機(jī)構(gòu)或人員的數(shù)目。它是對行政組織橫向結(jié)構(gòu)進(jìn)行裁量的問題，如同掛鐘的擺幅一樣，管理幅度是有一定限度的，過大或多小都將影響管理效能。,,管理層次也稱管理層級，指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的層級，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級的工作部門?？v向?qū)哟蔚脑O(shè)置必須適中適宜 。層次

27、過多，工作線路長，拉大了領(lǐng)導(dǎo)層與實(shí)施層的行政距離，給上下溝通帶來不便，造成程序復(fù)雜、手續(xù)繁多、官僚主義叢生，不利于信息溝通和傳遞，而且浪費(fèi)人力、物力、財力；層次過少，事務(wù)集中于幾個領(lǐng)導(dǎo)者或單位，也可能使行政工作人員疲于應(yīng)付。管理層次與管理幅度在組織結(jié)構(gòu)中呈反比關(guān)系。如果組織規(guī)模一定，那么層次越少，跨度則越大，即每個層次所包容的基本單位和人員就越多。反之，每個層次所包容的基本單位和人員越少，則層次就越多。,,行政組織中客觀存在管理幅度與

28、管理層次間的制約關(guān)系。這種制約關(guān)系使組織形態(tài)及其功能有明顯差異：第一，幅度小而層次多，行政組織的外部形態(tài)呈“尖三角形”，這種結(jié)構(gòu)集權(quán)優(yōu)勢比較突出，由于下屬層次幅度較小，指揮控制的難度也較小，決策、行動、指揮較為迅速。然而這是以層次的增多為代價的，因?yàn)槊總€增加的層次，都起著信息集結(jié)點(diǎn)的作用，這不僅延長了組織信息的傳遞線路，而且容易使信息失真，對整個組織的活動不一定有利。實(shí)踐中，尖三角組織形態(tài)多用于軍事性、程序性組織類別。第二，幅度大而

29、層次少，行政組織的外部形態(tài)呈“扁三角形”。這種結(jié)構(gòu)分權(quán)優(yōu)勢比較明顯，由于幅度寬，控制較松，有利于發(fā)揮各單位及成員的積極性；組織信息流轉(zhuǎn)快、失真度小，但由于下層幅度的擴(kuò)大而使上層發(fā)出指令的難度增加，不易準(zhǔn)確指揮控制。,,影響管理幅度與管理層次關(guān)系的因素： 工作性質(zhì)及難易程度； 領(lǐng)導(dǎo)者的能力和水平 被管理者素質(zhì)； 組織體制 計劃的確定性程度；　 空間距離遠(yuǎn)近； 信息溝通方

30、式； 組織變革速度,,4、行政組織縱向、橫向結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一在社會分工、分化復(fù)雜的現(xiàn)代社會，行政組織不可能采取單純的縱向型或橫向型結(jié)構(gòu)，實(shí)際上它們也不可能單獨(dú)使用，而是將兩者有機(jī)結(jié)合起來，形成現(xiàn)代各國政府組織的“級職綜合制”。其特點(diǎn)是行政領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一指揮與職能專業(yè)部門相結(jié)合，它吸收了層級制與職能制的優(yōu)點(diǎn)，揚(yáng)棄了部分缺點(diǎn)，使其相互補(bǔ)充、制約?！凹壜毦C合制”結(jié)構(gòu)設(shè)置的具體程序是，先按管理范圍劃分組織層級體系，然后再對每一層級按管理性質(zhì)

31、劃分部門。,,（二）幾種典型的組織模式根據(jù)權(quán)力或職能的分配方式，行政組織結(jié)構(gòu)主要有直線式結(jié)構(gòu)、職能式結(jié)構(gòu)、直線—職能式結(jié)構(gòu) 和矩陣式結(jié)構(gòu) 等類型。但在現(xiàn)實(shí)生活中，這四種類型很少以一種形式單獨(dú)存在。1、直線集權(quán)制2、直線參謀制3、直線職能制4、直線綜合制5、直線分權(quán)制6、多維結(jié)構(gòu),第三節(jié) 行政體制,一、行政體制的涵義和作用,二、行政體制的相關(guān)領(lǐng)域,一、行政體制的涵義和作用,（一）行政體制的涵義 “體制”一詞的涵義很廣，

32、一般而言，是指某一組織的權(quán)限劃分，以及按照這種劃分所設(shè)置的機(jī)構(gòu)和所形成的組織制度與體系。行政體制指行政組織結(jié)構(gòu)中各層級、各部門之間行政關(guān)系制度化的法制形態(tài)，具體可以說是政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式。從國家層面上看，是指行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分。它通常與國家的立法體制、司法體制相對應(yīng)，包括了廣泛的內(nèi)容，比如政府組織機(jī)構(gòu)、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)、行政區(qū)劃體制、行政規(guī)范等等。核心內(nèi)容是行政

33、權(quán)的劃分和行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置。 它屬于上層建筑的范疇，是國家政治體制不可分割的重要組成部分，它由國家基本的政治制度所決定，受經(jīng)濟(jì)制度、歷史文化傳統(tǒng)等因素的制約。,,（二）行政體制的作用科學(xué)合理的行政體制有助于更好地發(fā)展社會生產(chǎn)力和促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完善；有助于克服官僚主義、增強(qiáng)行政管理的生機(jī)和活力； 有助于造就更多的行政管理人才，鍛煉出一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍；有助于維護(hù)社會公平，保證社會的長期穩(wěn)定，以實(shí)現(xiàn)國家的繁榮和昌盛。,二

34、、行政體制的相關(guān)領(lǐng)域,（一）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)類型 指一個國家的行政機(jī)關(guān)與該國的其他國家機(jī)關(guān)、政黨組織、群眾團(tuán)體等之間的權(quán)力分配關(guān)系及其制度的總稱。其核心內(nèi)容內(nèi)容是指國家行政機(jī)關(guān)在該國政治體制中所擁有的職權(quán)范圍、所占有的權(quán)力地位。通常應(yīng)由憲法和法律作出明確的規(guī)定，以利于各司其職。按照世界上不同的政體模式以及各種政體模式對行政權(quán)力體系的影響，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)可劃分為四種類型：三權(quán)分立制、議行合一制、軍政合一制、政教合一制?，F(xiàn)代國家主要有三權(quán)分立

35、制和議行合一制。,,三權(quán)分立 國家的立法、行政、司法三種權(quán)力分別由議會、內(nèi)閣（或總統(tǒng)）和法院掌握，各自獨(dú)立行使職權(quán)，同時又相互制衡的權(quán)力體制。議行合一 立法權(quán)與行政權(quán)屬于同一個最高權(quán)力機(jī)關(guān)，或者行政機(jī)關(guān)從屬于立法機(jī)關(guān)，僅是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門的政體形式和政權(quán)活動原則。,,（二）中央政府組織結(jié)構(gòu)類型是指一個國家代表統(tǒng)治階級統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國和地方行政工作的最高行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分、活動方式和組織結(jié)構(gòu)形式。世界上現(xiàn)代國家的中央政府組織結(jié)

36、構(gòu)類型大致有以下幾種：內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會制、國務(wù)院制。,,內(nèi)閣制（1）一個政黨或政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖，單獨(dú)或聯(lián)合組閣。（2）內(nèi)閣總理或首相是國家實(shí)際權(quán)力的中心。（3）內(nèi)閣代表國家元首行使行政全權(quán)。（4）內(nèi)閣是整個國家行政機(jī)關(guān)的樞紐和決策中心?？偨y(tǒng)制（1）總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦。（2）總統(tǒng)是國家實(shí)際權(quán)力的中心，行政權(quán)完全屬于總統(tǒng)。（3）由總統(tǒng)組織和領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣。委員會制（1）國家最高行政權(quán)力由聯(lián)邦委員會集體執(zhí)掌。（2）聯(lián)邦委員會是聯(lián)

37、邦議會的執(zhí)行機(jī)關(guān)。（3）聯(lián)邦委員會的出任由政黨推薦。國務(wù)院制（1）國務(wù)院由全國人民代表大會組織產(chǎn)生，是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。（2）國務(wù)院組成人員主要包括總理、副總理若干人、國務(wù)委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長等。（3）實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。,,（四）行政區(qū)劃體制行政區(qū)劃體制是指，根據(jù)一定的原則將全國領(lǐng)土劃分為若干部分和若干層次的管理區(qū)域，并設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的組織體制。行政區(qū)劃的原則：政治原則，有利于歷史傳統(tǒng)，有

38、效管理，有利于發(fā)展，民族自治原則我國目前共有34個行政區(qū)，其中32個省級行政區(qū)，含23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市，另加香港、澳門特別行政區(qū)。行政區(qū)劃的類型：傳統(tǒng)型，發(fā)展型，特殊型?！覈姓^(qū)劃體制的特點(diǎn)： 1. 在縱向?qū)哟紊希话銓?shí)行四級管理體制 2. 城市管理體制非常復(fù)雜 3. 民族區(qū)域自治制度 4. 特殊行政區(qū)劃制度,,第四節(jié) 行政

39、組織變革,一、組織變革的動力,二、組織變革的阻力,三、成功變革的一般條件,四、我國行政組織的改革與創(chuàng)新,,一、組織變革的動力環(huán)境的變化目標(biāo)與價值觀的改變技術(shù)的發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整社會心理因素專家群體的推動二、組織變革的阻力利益差別：個體與群體兩類習(xí)慣思維：思維惰性認(rèn)知差距：角度的不同，宣傳因素,,三、成功變革的一般條件壓力達(dá)到臨界點(diǎn)變革的計劃性、系統(tǒng)性有明確的責(zé)任承擔(dān)者小范圍試點(diǎn)廣泛參與，發(fā)揚(yáng)民主充分了解各種阻力

40、,四、我國行政組織的改革與創(chuàng)新,（一）行政組織改革的必要性1．行政組織改革是適應(yīng)社會發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求 2．行政組織改革是消除行政組織自身的種種弊端，提高行政效率的重要途徑 就我國的情況看，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制相對應(yīng)的政府行政組織，極大地阻礙了企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換和國民經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程,,（二）解放以來我國政府機(jī)構(gòu)的改革 前30年機(jī)構(gòu)改革在循環(huán)圈中運(yùn)動新中國成立以來前30年的政府

41、機(jī)構(gòu)改革，基本在精簡———膨脹———再精簡———再膨脹，合并———分開———再合并———再分開，權(quán)力上收———下放———再上收———再下放的循環(huán)圈中運(yùn)動。,,中央機(jī)構(gòu)擴(kuò)大的改革。1949年，中央政府機(jī)構(gòu)總數(shù)只有35個。1952年國家開始大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，開始了第一次以加強(qiáng)中央集權(quán)為核心的機(jī)構(gòu)擴(kuò)大的改革。1954年，為加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一，減少中間層次，中央決定撤銷6個大區(qū)委員會。1956年，中央政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到81個，其中管理經(jīng)濟(jì)部門就

42、有50個。1958年到1959年，中央實(shí)行了以放權(quán)為中心的精減機(jī)構(gòu)的改革，第二次機(jī)構(gòu)改革把原來由中央管理的企業(yè)和事業(yè)單位下放給了地方，中央撤銷了很多部門和直屬機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)從81個減為60個，其中管理經(jīng)濟(jì)的部門從50個減為36個?！局醒胂虻胤椒艡?quán)的機(jī)構(gòu)改革。由于第一次機(jī)構(gòu)擴(kuò)大，中央高度集權(quán)，使地方失去了自主權(quán)，地方抱怨太多，反映強(qiáng)烈，要求放權(quán)呼聲很高?！?,1960年到1965年進(jìn)行了以收權(quán)為核心的機(jī)構(gòu)擴(kuò)充改革，再次將原來中央的60個

43、部門擴(kuò)大到79個部門，特別增加了管理經(jīng)濟(jì)的部門，由原來的36個部門增加到53個部門?！局醒朐俅芜M(jìn)行以收權(quán)為核心的機(jī)構(gòu)擴(kuò)充改革。在第二次機(jī)構(gòu)改革放權(quán)之后，中國“大躍進(jìn)”嚴(yán)重失誤，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失控，經(jīng)濟(jì)建設(shè)出現(xiàn)了嚴(yán)重挫折，中央認(rèn)為權(quán)力下放太多，需要收回地方的權(quán)力?！?967年，中國進(jìn)入十年“文革”，政府部門受到?jīng)_擊，很多部委被砍掉，只剩下32個工作部門。1976年“四人幫”被粉碎，經(jīng)濟(jì)建設(shè)又提到了議事日程，中央機(jī)構(gòu)又開始增加，再次出

44、現(xiàn)機(jī)構(gòu)膨脹。1981年，國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)達(dá)到120個，機(jī)構(gòu)的數(shù)量和行政人員達(dá)到新中國成立以來的最高峰。,,改革開放以來,中國共進(jìn)行了五次大的政府機(jī)構(gòu)改革。溫故而知新?；仡欉@些歷程，有助于我們更好地把握17大之后的中國行政管理體制改革。1、1982年——提高政府工作效率，實(shí)行干部年輕化 1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，主要是為了提高政府工作效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化，其歷史性進(jìn)步可用三句話來概括： 一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制

45、二是精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子 三是加快了干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐 這次改革明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機(jī)構(gòu)方面，國務(wù)院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人。本次改革沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能沒有轉(zhuǎn)變。,,2、1988年——“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵” 1988年的政府機(jī)構(gòu)改革是在推動政治體制改革，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下出現(xiàn)的，

46、轉(zhuǎn)變職能，政企分開，簡政放權(quán)。其歷史性的貢獻(xiàn)是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。由于后來一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)原因，這一命題在實(shí)踐中沒有及時“破題”，原定于1989年開展的地方機(jī)構(gòu)改革暫緩進(jìn)行。 國務(wù)院在調(diào)整和減少工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門方面取得了進(jìn)展。 通過改革，國務(wù)院部委由45個減為41個，直屬機(jī)構(gòu)從22個減為19個，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個減到44個。在國務(wù)院66個部、委、局中，有32個部門共減少1.5萬多人，有30個部

47、門共增加5300人。增減相抵，機(jī)構(gòu)改革后的國務(wù)院人員編制比原來減少了9700多人。,,3、1993年——適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要 首次將建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，1993年我國進(jìn)行了第三次政府機(jī)構(gòu)改革。轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率。但一直未能走出“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈。其歷史性的貢獻(xiàn)在于:首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。但從學(xué)術(shù)觀察的角度，1

48、993年的政府機(jī)構(gòu)改革“目的清楚、目標(biāo)不明確”。 1993年。改革實(shí)施后，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從原有的86個減少到59個，人員減少20%。國務(wù)院不再設(shè)置部委歸口管理的國家局，國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個。,,4、1998年——適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的有中國特色的行政管理體制1998年3月第九屆全國人民代表大會召開以來，我國又進(jìn)行了新一輪的行政組織改革。這是解放以來的第七次改革，也是歷次改革中規(guī)模最大、力度最大、機(jī)構(gòu)變化和人

49、員調(diào)整最大的一次。 （1）這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的有中國特色的行政管理體制。 （2）改革的原則是：轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開 ；精簡、統(tǒng)一、效能；權(quán)責(zé)一致 ；依法治國、依法行政,,這次改革首先對國務(wù)院進(jìn)行了大幅度的精簡，國務(wù)院由原來的40個組成部門減少為29個，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和直屬事

50、業(yè)單位，分別由13個、5個、12個調(diào)整為17個、5個、10個。國務(wù)院各部門機(jī)關(guān)干部編制總數(shù)精簡了一半。目前，正在進(jìn)行地方各級政府機(jī)構(gòu)的改革。當(dāng)然，由于中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制仍處于建立和完善的過程中，這次改革仍是過渡性的，它主要著力于解決當(dāng)前的突出矛盾，以便為進(jìn)一步的深化改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件.1998年改革歷史性的進(jìn)步是，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，共10個：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、

51、冶金工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、林業(yè)部、中國輕工業(yè)總會、中國紡織總會。這樣，政企不分的組織基礎(chǔ)在很大程度上得以消除。到目前為止我們都還在享受這個成果。,,5、２００３年—目標(biāo)：行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效２００３年的政府機(jī)構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進(jìn)行的。３月６日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請十屆全國人大一次會議審議，啟動了改革開放以來的第五次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。３月１０日，十屆全國人大一次會議

52、第三次全體會議通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。方案特別提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)相協(xié)調(diào)的要求。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院２９個組成部門經(jīng)過改革調(diào)整為２８個，不再保留國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務(wù)部。 改革的目的是：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。改革目標(biāo)是，逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點(diǎn)是，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控

53、體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。,,6、2008――大部制2008年。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個。這次國務(wù)院改革涉及調(diào)整變動的機(jī)構(gòu)共15個，正部級機(jī)構(gòu)減少4個。這次改革突出了三個重點(diǎn)：一是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展；二是著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)；三是按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)

54、系。通過改革，絕大多數(shù)省區(qū)市加快了政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了社會管理和公共服務(wù)職能；政府部門更加統(tǒng)一、精簡、高效，實(shí)現(xiàn)從“瘦身”到“健身”的轉(zhuǎn)變。,,（三）政府機(jī)構(gòu)改革的啟示 1、機(jī)構(gòu)改革具有長期性、復(fù)雜性、艱巨性 2、機(jī)構(gòu)改革要緊緊抓住職能轉(zhuǎn)變這個關(guān)鍵 3、機(jī)構(gòu)改革必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn) 4、機(jī)構(gòu)改革是一個系統(tǒng)工程，須與其他改革配套 進(jìn)行 5、機(jī)構(gòu)改革要立足中國國情，因地制宜6、堅(jiān)持依法改革，建立健全一整套法律法規(guī) 7、既要吸

55、收自己的經(jīng)驗(yàn)又要借鑒外國的經(jīng)驗(yàn) 8、始終堅(jiān)持與時俱進(jìn)，大膽創(chuàng)新,,（四）我國行政管理體制改革的目標(biāo) 1. 服務(wù)型政府目標(biāo)的追求 2. 電子化政府的建設(shè) 3. 行政區(qū)劃體制的改革 4. 國家公務(wù)員制度的完善與創(chuàng)新 5. 行政體系的法制建設(shè),,本章復(fù)習(xí)題行政組織的含義行政組織與其他組織的區(qū)別行政組織的特殊性行政組織的類型及含義行政層級體制的類型及特點(diǎn)行政區(qū)劃的原則與類型結(jié)合當(dāng)前的改革實(shí)踐，論述如