對民用航空行政體制的思考——以西方行政主體理論為參照.pdf

1、國務(wù)院于2004年頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,對政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革、行政決策機(jī)制完善、行政執(zhí)法體制的健全、行政權(quán)力的監(jiān)督以及執(zhí)法工作的制度保障等問題提出了全面的要求。在民航行政執(zhí)法領(lǐng)域,打造民航法治政府成為民航各級機(jī)關(guān)落實(shí)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和依法治國基本方略的基本步驟和內(nèi)容。
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,我國的民航業(yè)一直由國家統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)籌發(fā)展,而民航管理機(jī)關(guān)則處于半軍事化管理狀態(tài),行政命令主導(dǎo)著行業(yè)運(yùn)

2、作。近年來,全面而深刻的民航管理體制改革基本改變了這種局面,架構(gòu)起一個全新的民航行政管理體制。但是,這個新的體制仍然無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下我國民航業(yè)飛速發(fā)展的需求。從法治的角度看,這個新體制的主要問題在于:權(quán)力、責(zé)任的設(shè)置與劃分等方面缺乏合理性與正當(dāng)性;監(jiān)管與業(yè)務(wù)之間政企不分,行政資源“割裂”;民航行業(yè)管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間權(quán)責(zé)不分;民航監(jiān)管部門內(nèi)部的權(quán)職不清、關(guān)系不順;專業(yè)化管理缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)性。從法治的立場上考察,造成這些問題的根本

3、原因在于:我國民航業(yè)行政管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置不符合法治原理,即在權(quán)力、責(zé)任的分工、設(shè)置方面不能發(fā)揮合理分工、有效規(guī)范、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的功能;從制度設(shè)置的角度看,這些問題又可以歸結(jié)于民航業(yè)行政體制中行政主體設(shè)置的不合理,這又與我國行政法上現(xiàn)有行政主體理論的缺陷存在關(guān)系。
　　依據(jù)我國的行政主體理論,我國民航業(yè)的行政主體由民航總局、民航地區(qū)管理局、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)等組成。但事實(shí)上，我國民航業(yè)行政管理體系中的行政主體并不僅限于前述三者,存在著多樣化的行

4、政主體,例如,分別隸屬于民航管理部門、民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)和地方機(jī)場公安機(jī)關(guān)的各類民航公安機(jī)構(gòu)都具有行政主體資格,民用航空器的機(jī)長也是一個特殊的行政主體。
　　在民航業(yè)行政管理體系中,這種行政主體的設(shè)置在實(shí)踐中遇到了行政主體過高、過虛的問題,不利于行政效率的提高,也存在機(jī)場管理機(jī)構(gòu)沒有被授予行政主體資格,嚴(yán)重影響其行使公共事務(wù)管理職能的問題。這些問題的產(chǎn)生,其深層次原因并不僅限于民航業(yè)行政管理體系,它揭示了我國現(xiàn)行行政主體理論的缺陷。

5、因此,考察、梳理西方法律體系中的行政主體理論就顯得非常必要,或許根本的解決之道在于——借鑒西方行政法上的行政主體理論,重構(gòu)我國民航業(yè)的行政管理機(jī)構(gòu)體系。
　　針對大陸法系各國有關(guān)行政主體理論的研究表明:第一、行政分權(quán)制度是行政主體制度的前提。行政權(quán)是國家統(tǒng)治權(quán)的一種,行政主體的多樣化是國家同其他行政主體之間分擔(dān)行政權(quán)的結(jié)果。行政分權(quán)具體可以包括兩種形式:(1)地方分權(quán)、(2)公務(wù)分權(quán)。第二、行政主體具有行政法上的獨(dú)立人格。各國的行

6、政主體中無論是公法財(cái)團(tuán)、公法社團(tuán)還是經(jīng)授權(quán)而行使行政權(quán)的自然人、私法人都是依據(jù)行政分權(quán)制度享有行政權(quán),并能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的法律人格。第三、行政機(jī)關(guān)是行政主體行為能力實(shí)現(xiàn)的手段。
　　回顧我國行政法上行政主體理論的發(fā)展史,當(dāng)初行政主體理論的產(chǎn)生基本上是為了確認(rèn)行政訴訟的被告資格而設(shè)置,作為技術(shù)性的概念提出的。在這種背景之下產(chǎn)生的行政主體理論具有明顯的務(wù)實(shí)性,具體體現(xiàn)為對行政主體作為獨(dú)立法律人格的理解表象化,從而導(dǎo)致將行政主體這一行

7、政權(quán)的最終歸屬者等同于行政權(quán)限的擁有者──行政機(jī)關(guān),將行政主體形式化地等同于行政訴訟被告,而法、德、日以及我國臺灣地區(qū)的行政主體理論產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ),則在于行政分權(quán)制度,即國家為減輕自己行政機(jī)器的負(fù)荷,將其作為行政權(quán)的原始主體所享有的部分行政權(quán),以地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)的方式下放于其他公務(wù)法人,建立在此基礎(chǔ)之上的行政主體理論是現(xiàn)代行政民主化,科學(xué)化以及行政管理方式靈活化的體現(xiàn)。
　　為解決我國民航業(yè)面臨的諸多問題,關(guān)鍵在于徹底改革現(xiàn)行

8、的民航行政管理體系。結(jié)合我國當(dāng)下的憲政體制,并參考西方行政法上的行政主體理論,筆者認(rèn)為,我國的行政主體類型應(yīng)該改造為行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)的組織和公務(wù)法人。而我國民航管理體系中的行政主體不但要增加監(jiān)管辦這一級行政主體,而且應(yīng)增加定位于“公務(wù)法人”類型的行政主體,即民航總局、民航地區(qū)管理局和監(jiān)管辦定位于行政機(jī)關(guān)類型的行政主體,機(jī)場管理機(jī)構(gòu)定位于“公務(wù)法人”類型的行政主體,在上述四類行政主體之間進(jìn)行合理的職權(quán)劃分,加重機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的權(quán)重和責(zé)任。<