澳門特別行政區(qū)區(qū)域治理能力研究.pdf

1、治理與治理能力評(píng)估是當(dāng)代公共管理的重要話題。1999年澳門回歸祖國(guó)以來(lái)，在“一國(guó)兩制”的政制框架下實(shí)行“澳人治澳，高度自治”的原則。由于政治主權(quán)的回歸、治理權(quán)利的自主，澳門特別行政區(qū)的治理能力問(wèn)題成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn).回歸十年來(lái)，澳門處于一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序高度變化的狀態(tài)，在中央政府的有力支持以及特區(qū)政府的強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)下，澳門的治安問(wèn)題明顯改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了前所未有的成就，社會(huì)政治保持基本的穩(wěn)定；但“博彩新政”實(shí)施以來(lái)，澳門的住房、通

2、漲、貧富分化、外勞、交通乃至政府腐敗等諸多社會(huì)公共問(wèn)題，卻愈發(fā)凸顯甚至激發(fā)出來(lái)。于是，澳門特區(qū)面臨一場(chǎng)公共治理危機(jī)，治理威信倍受質(zhì)疑。在此背景下，本文選取澳門特別行政區(qū)治理能力作為研究問(wèn)題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和相當(dāng)?shù)睦碚搩r(jià)值。
　　 本文屬于定性研究，綜合采用了歷史詮釋、歸納分析、量化評(píng)估和比較分析等具體研究方法，從公共管理的學(xué)科視角對(duì)澳門特別行政區(qū)治理能力做了實(shí)證性探討。本文主要圍繞兩方面問(wèn)題開展研究：一方面，發(fā)展出一套治理能

3、力評(píng)估框架，對(duì)回歸十年來(lái)澳門特別行政區(qū)的治理能力做一個(gè)系統(tǒng)評(píng)估，深度描述其現(xiàn)狀，多方總結(jié)其問(wèn)題；另一方面，對(duì)澳門特區(qū)治理能力偏低的制度根源作出理論解釋，從政治、經(jīng)濟(jì)、行政、文化等層面對(duì)問(wèn)題的成因進(jìn)行客觀的因果分析。
　　 首先，本文從治理環(huán)境的歷史變遷與治理模式的制度轉(zhuǎn)型的歷史高度，從邏輯上詮釋了澳門由威權(quán)管制模式向公共治理模式轉(zhuǎn)型的必然性，進(jìn)而提出公共治理模式下澳門特區(qū)的治理能力問(wèn)題。本文認(rèn)為，在百?gòu)U待興的回歸初期，歷史賦予特

4、區(qū)政府以強(qiáng)勢(shì)政府乃至超強(qiáng)的全能政府角色，因此，澳門的公共管理模式類似于一種“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的威權(quán)管制制度模式。然而，隨著澳門多元府際關(guān)系的變化，特別是由于2002年“博彩新政”引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的重大變革，澳門在高度自治環(huán)境下進(jìn)入一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突飛猛進(jìn)的年代，由此誘發(fā)出一系列新生的社會(huì)公共問(wèn)題，諸如社會(huì)民生、區(qū)域合作、中央事務(wù)、政府管理、地方競(jìng)合，等等.顯然，要解決如此復(fù)雜尖銳的公共問(wèn)題，單靠昔日的“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”治理模式已經(jīng)力不

5、從心。于是，當(dāng)?shù)谝粚眠^(guò)渡政府在完成其“固本培元”的歷史責(zé)任后，后續(xù)的特區(qū)政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，順應(yīng)當(dāng)代公共治理的大勢(shì)所趨，實(shí)現(xiàn)由短暫的威權(quán)管制向“強(qiáng)政府-強(qiáng)社會(huì)”的公共治理模式的制度轉(zhuǎn)型。與此相適應(yīng)，公共治理的制度模式對(duì)澳門特區(qū)政府的治理能力提出了更高、更全面的要求，它不僅需要政府自身的良好管理能力，還需具備綜合的治理素養(yǎng)，發(fā)展出一套公共治理能力。在系統(tǒng)梳理了學(xué)界關(guān)于治理能力評(píng)估的代表性觀點(diǎn)后，本文結(jié)合澳門特區(qū)的實(shí)際，提出了澳門特別行政區(qū)治

6、理能力的評(píng)估框架。
　　 其次，本文對(duì)后回歸時(shí)代澳門特區(qū)政府所做的治理變革進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，分三個(gè)階段對(duì)澳門治理變革的不同內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行了詳細(xì)的分析。在此基礎(chǔ)上，本文從經(jīng)濟(jì)效益、制度創(chuàng)新、市民滿意三個(gè)維度對(duì)十年改革的成效進(jìn)行了總體的評(píng)價(jià)，認(rèn)為相較于澳葡政府時(shí)期，澳門特別行政區(qū)的治理變革取得了一定的成效。
　　 再次，本文根據(jù)澳門特別行政區(qū)治理能力的評(píng)估框架，采用量化評(píng)估、歸納分析和比較分析的方法，對(duì)澳門特區(qū)治理能力的現(xiàn)狀與

7、問(wèn)題進(jìn)行了全景掃描與透視。得出的結(jié)論是：在“威權(quán)管制”模式下，澳門特別行政區(qū)的公共治理能力在某些方面、某些領(lǐng)域得到一定程度提升，但總體能力不強(qiáng)；特別在“公民呼聲與問(wèn)責(zé)”指標(biāo)方面基本沒(méi)有改善，甚至出現(xiàn)連年的下滑，而“法治”和“腐敗控制”指標(biāo)則顯示政府管理狀態(tài)十年內(nèi)大起大落，具有明顯的不穩(wěn)定性；另外，社會(huì)管理能力、公民參與治理能力、經(jīng)濟(jì)調(diào)適能力等方面表現(xiàn)得較為薄弱.
　　 第四，本文對(duì)制約澳門特別行政區(qū)治理能力提升的制度根源做了深入

8、的剖析，認(rèn)為各種有形和無(wú)形的制度因素是造成澳門特區(qū)治理能力不強(qiáng)、阻礙治理能力提升的深層癥結(jié)。這些因素主要是：熟人社會(huì)下的協(xié)商文化、不完全資本主義經(jīng)濟(jì)、法團(tuán)主義的社團(tuán)政治、行政主導(dǎo)下的公共行政體制。
　　 最后，本文總結(jié)了全文的研究結(jié)論，并相應(yīng)提出了如何改善和提升澳門特別行政區(qū)治理能力的幾個(gè)對(duì)策建議。它們包括：推進(jìn)公共行政的系統(tǒng)改革，構(gòu)筑有效的政府管理能力；建立健全公共財(cái)政體制，強(qiáng)化社會(huì)管理能力；夯實(shí)公民參政議政的制度基礎(chǔ)，維護(hù)公