鄉(xiāng)級治理現(xiàn)代化研究.pdf

1、為政之道以農(nóng)為先，農(nóng)村承載著歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、社會、民生、生態(tài)厚重的內(nèi)涵，是民族存續(xù)根脈、國家發(fā)展根基、人類衣食之源。郡縣治則天下安，鄉(xiāng)級政權(quán)機(jī)關(guān)是國家與農(nóng)村社會聯(lián)系的橋梁紐帶，具有基礎(chǔ)性、直接性、復(fù)雜性和廣泛性特征。鄉(xiāng)級治理是國家治理的基礎(chǔ)，沒有鄉(xiāng)級治理現(xiàn)代化，就沒有國家治理現(xiàn)代化。
　　為此，本文以馬克思主義治理理論為基礎(chǔ)，吸收當(dāng)代治理理論研究成果，在對中國傳統(tǒng)治理理論揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，結(jié)合對“百村千戶”（263個村2617戶）農(nóng)

2、民的調(diào)查和對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的調(diào)查訪談，深入剖析了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中中國農(nóng)村正在發(fā)生的歷史性變革及其對鄉(xiāng)級治理的訴求，結(jié)合中國鄉(xiāng)級政治文化傳統(tǒng)和政治體制現(xiàn)狀，從四個維度對鄉(xiāng)級治理進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。
　　第一部分:回顧了中國鄉(xiāng)級治理的歷史變遷。任何治理創(chuàng)新都不能脫離歷史文化和已有的治理路徑。在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)級治理經(jīng)歷了鄉(xiāng)官制到職役制的演變。農(nóng)耕文明和儒家文化孕育了皇權(quán)、族權(quán)和紳權(quán)三權(quán)融合、相互依存、相互制約的鄉(xiāng)村治理特質(zhì)。近代以來，為救

3、亡圖存從清末鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度創(chuàng)設(shè)到民國時期鄉(xiāng)村建設(shè)派的實(shí)踐，其雖有歷史局限性，但都是為挽救民族危機(jī)、實(shí)現(xiàn)國富民強(qiáng)的有益嘗試。
　　中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地成功開展鄉(xiāng)級民主治理。蘇區(qū)民主治理從選舉法創(chuàng)設(shè)到實(shí)踐探索卓有成效。抗日根據(jù)地鄉(xiāng)級民主選舉富有特色，創(chuàng)造了畫圈法、投豆法等選舉辦法。建國初期普選產(chǎn)生鄉(xiāng)級人民代表大會，并由鄉(xiāng)級人民代表大會選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)級人民政府，鄉(xiāng)級政府有效地開展土改和社會經(jīng)濟(jì)文化管理。從1958年到1983年實(shí)行政社合一的人民

4、公社管理體制，這一治理模式超越了生產(chǎn)力，違背農(nóng)民的意愿，扼殺了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展。改革開放以來，廢除人民公社，建立鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府在推進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展文化教育、維護(hù)社會秩序等方面發(fā)揮了重要作用。
　　第二部分:在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了農(nóng)村歷史性變革對鄉(xiāng)級治理現(xiàn)代化的訴求。中國農(nóng)村正在經(jīng)歷著從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)的歷史性變革，農(nóng)村生產(chǎn)力得到空前發(fā)展，機(jī)械化、電氣化、自動化、信息化在農(nóng)村較為廣泛應(yīng)用，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)

5、展提供了條件，也要求政府為其發(fā)展提供制度支撐;農(nóng)村新的社會階層正在形成，新型合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)濟(jì)組織迅速發(fā)展，逐漸形成了農(nóng)村企業(yè)主、職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)民工、村干部、傳統(tǒng)農(nóng)民等社會階層，不同階層利益訴求不同，新興階層參政愿望較強(qiáng);農(nóng)村大規(guī)模人口流動使農(nóng)村年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，深深地影響著鄉(xiāng)級治理;農(nóng)民的民主素養(yǎng)、法律素養(yǎng)、文化素養(yǎng)顯著提高，對鄉(xiāng)級治理提出更高要求。
　　整體講，農(nóng)村生產(chǎn)力、生產(chǎn)方式、人口結(jié)構(gòu)、社會階層、農(nóng)民素養(yǎng)

6、等治理環(huán)境的深刻變化，既為鄉(xiāng)級治理現(xiàn)代化提出了新要求，也為鄉(xiāng)級治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，要求構(gòu)建治理主體多元化、權(quán)力生成民主化、權(quán)力運(yùn)行法治化、利益表達(dá)制度化、績效考核科學(xué)化的現(xiàn)代化治理體系，培育建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村小城鎮(zhèn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的現(xiàn)代治理能力。
　　第三部分:剖析了推進(jìn)鄉(xiāng)級治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的突出問題。進(jìn)入21世紀(jì)，中央提出新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，確立了“以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)”的發(fā)展戰(zhàn)略和“多予、少取、放活”的方針，實(shí)施

7、取消農(nóng)業(yè)稅、完善農(nóng)村社會保障等一系列惠農(nóng)政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能逐漸凸顯，在農(nóng)村社保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了較大作用。但是由于制度路徑依賴，治理理念、治理體制機(jī)制沒有隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會變化而創(chuàng)新，鄉(xiāng)級治理仍然滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，主要表現(xiàn)如下:
　　鄉(xiāng)級治理體系缺乏現(xiàn)代化特質(zhì)。一是治理主體單一，農(nóng)民、新型社會組織處于被治理狀態(tài)，缺乏參與管理的體制機(jī)制;同時鄉(xiāng)級治理權(quán)力分割為“七站八所”，碎片化嚴(yán)重，缺乏整體性、協(xié)調(diào)性。二是考評體

8、制不科學(xué)，治理客體評價缺位;監(jiān)督機(jī)制不健全，群眾監(jiān)督缺乏平臺和制度保障。三是農(nóng)民利益表達(dá)非制度化，群體性事件時有發(fā)生。四是鄉(xiāng)政府和村委會之間法定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，扭曲為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。五是縣鄉(xiāng)關(guān)系職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明，呈現(xiàn)“隨意性”“人治化”。六是鄉(xiāng)級官員權(quán)力產(chǎn)生機(jī)制存在缺陷。目前一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部形式上是由黨代會和人代會選舉產(chǎn)生，實(shí)際上是由上級黨政領(lǐng)導(dǎo)任命，造成了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯上級領(lǐng)導(dǎo)命令是從，形式主義、官僚主義嚴(yán)重。

9、　　鄉(xiāng)級現(xiàn)代治理能力弱化。一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)低，服務(wù)意識、奉獻(xiàn)精神有待提高，科學(xué)決策能力不夠，組織協(xié)調(diào)能力較差，依法行政能力不強(qiáng)，甚至少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不作為、亂作為現(xiàn)象嚴(yán)重。二是鄉(xiāng)級治理主體在維護(hù)農(nóng)村市場秩序，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面能力不強(qiáng)。三是推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)，維護(hù)農(nóng)民政治權(quán)益能力有待提升。四是供給公共產(chǎn)品能力不足，發(fā)展農(nóng)村教育、繁榮農(nóng)村文化、建設(shè)農(nóng)民精神家園能力較差。五是保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，建設(shè)美麗村鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)村生

10、態(tài)文明建設(shè)措施不夠。
　　第四部分:從完善鄉(xiāng)級治理體系、提升鄉(xiāng)級治理能力兩個層面，提出了推進(jìn)鄉(xiāng)級治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對策建議。
　　推進(jìn)鄉(xiāng)級治理體系現(xiàn)代化的制度建構(gòu)。構(gòu)建多元治理機(jī)制，為農(nóng)民、農(nóng)村新型經(jīng)營主體、新型職業(yè)農(nóng)民構(gòu)建參與鄉(xiāng)級公共事務(wù)管理、監(jiān)督的平臺和制度保障;科學(xué)界定鄉(xiāng)級政府職能，強(qiáng)化公共服務(wù)、社會管理職責(zé)和推進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的能力;強(qiáng)化信息公開，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，完善信息共享機(jī)制;建立完備有效的監(jiān)督制

11、衡機(jī)制，暢通群眾監(jiān)督渠道;構(gòu)建科學(xué)合理的考評機(jī)制，讓群眾成為考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主體;暢通群眾利益表達(dá)機(jī)制，完善信訪制度、民主懇談制度，維護(hù)群眾的話語權(quán)和正常利益訴求;依法界定縣鄉(xiāng)政府間權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)法定;理順鄉(xiāng)級政權(quán)機(jī)關(guān)與農(nóng)村黨支部和村委會的關(guān)系，構(gòu)建現(xiàn)代國家和社會關(guān)系。鄉(xiāng)級治理的中樞是鄉(xiāng)級黨委政府，推進(jìn)鄉(xiāng)級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力生成體制改革，是完善鄉(xiāng)級治理體系、提升鄉(xiāng)級治理能力的治本之策。
　　推進(jìn)鄉(xiāng)級治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇。鄉(xiāng)級治理能

12、力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，推進(jìn)鄉(xiāng)級治理能力現(xiàn)代化有以下路徑:提升鄉(xiāng)級干部的學(xué)習(xí)能力、科學(xué)決策能力、組織協(xié)調(diào)能力和依法治理的能力;提升鄉(xiāng)級治理主體建設(shè)具有歷史記憶、地域特點(diǎn)、民族風(fēng)情，具有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)體系的美麗特色村鎮(zhèn)的能力;引導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展能力;推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)、發(fā)展政治文明的能力;發(fā)展農(nóng)村文化教育，涵養(yǎng)鄉(xiāng)風(fēng)文明，建設(shè)農(nóng)民精神家園的能力;維護(hù)鄉(xiāng)村治安、化解鄉(xiāng)村矛盾，應(yīng)對鄉(xiāng)村突發(fā)事件，促進(jìn)

13、鄉(xiāng)村社會和諧的能力;提升保障和改善民生的能力;加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和文化遺存保護(hù)，建設(shè)一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養(yǎng)的森林景區(qū)。
　　綜上所述，要通過創(chuàng)新鄉(xiāng)級治理體制機(jī)制，構(gòu)建多元、民主、法治、透明、高效的現(xiàn)代化鄉(xiāng)級治理體系，全面提升鄉(xiāng)級經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和美麗村鎮(zhèn)建設(shè)，使新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互融合、相互發(fā)展、相得益彰，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理