財政轉(zhuǎn)移支付法律制度研究.pdf

1、財政轉(zhuǎn)移支付屬于再分配的范疇,是中央政府協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要手段,財政轉(zhuǎn)移支付在國外存在的時間比較長,各國對其研究也比較深入,并且積累了比較成功的經(jīng)驗和做法。從世界各國的財政轉(zhuǎn)移支付實踐來看,財政轉(zhuǎn)移支付通常是指政府之間的資金轉(zhuǎn)移,是中央政府或上級政府支出的一個重要組成部分,是地方政府財政收入的一部分,既表現(xiàn)為中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的資金下?lián)?也表現(xiàn)為下級或地方政府對中央政府或上級政府的上繳,還可能表現(xiàn)為發(fā)達地方政府對

2、貧困地方政府的兄弟般資金支援。目前大多數(shù)國家都實行縱向協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)移支付法律制度,即資金由上級政府流向下級政府,只有德國成功地實行了縱橫相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付法律制度,此外,法國的貧富調(diào)節(jié)金也具有橫向轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)。
　　我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度產(chǎn)生的時間不長,新中國成立至1978年,實行高度集中的財政管理體制,轉(zhuǎn)移支付形式存在于財政管理體制中,分稅制改革前包干制的財政管理體制中所包含的財政轉(zhuǎn)移支付形式仍然不規(guī)范。1994年我國進行了分

3、稅制財政體制改革,該體制的確立,為規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付的建立提供了前提,但由于多種因素的影響,規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度始終進展緩慢,一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)范性較強,而專項轉(zhuǎn)移支付隨意性較大,稅收返還及其它的轉(zhuǎn)移支付形式,由于舊體制的影響存在或為了保持原財政管理體制的連續(xù)性而延續(xù)原做法,規(guī)范性和科學(xué)性無從談起。
　　針對此種情況,學(xué)術(shù)界諸多專家學(xué)者就如何完善財政轉(zhuǎn)移支付制度提出了各自的看法,其中不乏真知灼見。但大多是從經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)等學(xué)科

4、入手,從法律著手討論的又只限于建立一部《財政轉(zhuǎn)移支付法》為主題,并就相關(guān)法律問題進行分析,而對財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的整體構(gòu)建缺乏分析。本文認為:財政轉(zhuǎn)移支付法律制度是一項涉及面廣、影響廣泛的工作,其技術(shù)性、專業(yè)性、政治性都很強,辯證地、歷史地認識我國分稅制體制下財政轉(zhuǎn)移支付法律制度在運行過程中存在的缺陷,借鑒國外財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的成功經(jīng)驗,結(jié)合我國具體國情,探索完善財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的對策,進而實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化。

5、
　　胡錦濤在十七大報告中指出:“縮小區(qū)域發(fā)展差距,必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動?！?并進一步指出:“注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,加大國家對欠發(fā)達地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度?！?十七大報告為財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的建立提供了行動指南。而當(dāng)前我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度不完善,不利于國家宏觀調(diào)控、地區(qū)差距的縮小及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的克服。因此,立足本國國情、借鑒發(fā)達國家財政轉(zhuǎn)移支付法律制度成功的、并適合我國國情及現(xiàn)實需要

6、的經(jīng)驗,建立規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度已刻不容緩,這不但是促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的客觀要求,而且也是促進社會主義小康社會全面實現(xiàn)、并向更高級階段邁進的重要舉措。
　　本文在對財政轉(zhuǎn)移支付法律制度基本問題進行研究的基礎(chǔ)上，運用多學(xué)科的分析方法,對中外財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生和發(fā)展進行了梳理,探討了財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的功能和基本理論,分析了我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的特點和缺陷,考察了幾個發(fā)達國家的成功經(jīng)驗和做法,

7、提出了完善我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的對策建議。本文的基本內(nèi)容從六個方面進行闡述,其中前三章屬于基礎(chǔ)理論篇,分析了國內(nèi)外財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生和發(fā)展、轉(zhuǎn)移支付法律制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)、基本功能,目的是通過對財政轉(zhuǎn)移支付法律的源流、產(chǎn)生理論及功能的分析,理解財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的內(nèi)涵、背景、意義等本體問題,后三章是制度部分,同時也有理論分析,主要是分析了我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的特點和缺陷,并對幾個發(fā)達國家財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的性質(zhì)、

8、形式及特征等進行比較,找出其共性,并作為完善我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的借鑒依據(jù),最后提出了完善我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的現(xiàn)實可行性、內(nèi)外部條件的改革與完善,以其為建立均等化的財政轉(zhuǎn)移支付目標服務(wù)。其具體內(nèi)容簡介如下:
　　第一章是對財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生和發(fā)展的淵源流變進行梳理。本章分兩節(jié),即外國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生和我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生。正像其他法律制度是在外國產(chǎn)生一樣,財政轉(zhuǎn)移支付法律制度也是舶來品,是西方

9、世界的產(chǎn)物。發(fā)端于澳大利亞,在美國、德國、法國等國家得到充分發(fā)展,并形成規(guī)范的制度,后來為許多國家所借鑒和完善。我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生比較晚,嚴格意義上的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度是20世紀90年代分稅制體制改革后產(chǎn)生的,當(dāng)然,建國后三十年財政管理體制的變遷中包含有財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容,也為研究轉(zhuǎn)移支付法律制度奠定了基礎(chǔ)。通過對財政轉(zhuǎn)移支付法律制度產(chǎn)生和發(fā)展軌跡的追溯,可以幫助理解財政轉(zhuǎn)移支付法律來路及其內(nèi)涵。
　　第二章對分析財

10、政轉(zhuǎn)移支付法律制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)進行分析。財政轉(zhuǎn)移支付法律制度不是高懸在真空中的怪物,而是有其經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)基礎(chǔ)。公共物品理論、收入分配理論、外部性理論等構(gòu)成財政轉(zhuǎn)移支付法律制度產(chǎn)生的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ),公共物品提供的缺失、收入分配的不平衡、正負外部性等市場失靈,使得公共財政的提供成為必要,財政轉(zhuǎn)移支付制度作為公共財政體制的一部分能有效地克服市場失靈,為社會提供公共產(chǎn)品、矯正收入分配不公、克服外部性;財政與國家象一對孿生子,是同時存在和發(fā)

11、展的,政府分為中央政府和地方政府政府幾個層級是為了方便管理等需要,而有政權(quán)就必須有財政作支撐,上級政府的轉(zhuǎn)移支付則成為下級政府財政收入一部分,而轉(zhuǎn)移支付又可以使接收方和被接受方相互制約,因此,層級理論和分權(quán)制衡理論構(gòu)成了財政轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生的政治學(xué)基礎(chǔ);財政轉(zhuǎn)移支付不但是一個經(jīng)濟學(xué)問題,而且也是一個法律問題,公平的價值追求,社會福利的增長是財政轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生的法學(xué)基礎(chǔ)。財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的理論基礎(chǔ)使得其有自己的根基和話語權(quán)。

12、　　第三章對財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的功能進行分析。法的功能是法律制度內(nèi)在具有的、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的,法一經(jīng)產(chǎn)生就具有某種功能,通過對財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的功能進行分析,可以更好地認識和理解財政轉(zhuǎn)移支付法律制度本身。財政轉(zhuǎn)移支付法律具有一定的經(jīng)濟功能、社會功能、政治功能。其經(jīng)濟功能主要是其是實行宏觀調(diào)控的重要杠桿,促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系等;其社會功能主要是保障和實現(xiàn)基本人權(quán),即自由權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等的切實實現(xiàn),讓全體

13、人民更好地分享改革發(fā)展成果,并提供大體相同的均等化服務(wù)以維護維護社會穩(wěn)定;其政治功能主要是通過民主法治的約束,使財政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范、有序、科學(xué),以及對財政轉(zhuǎn)移支付的運行進行有效約束,真正做到權(quán)為民所用。
　　第四章對我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的特點與缺陷進行分析。如果把建國后財政管理體制中包含的財政轉(zhuǎn)移支付算在內(nèi),我國的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度已經(jīng)有幾十年的歷史,在半個多世紀的形成、演變、發(fā)展的過程中,我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度已經(jīng)具有

14、自己的特色,即財政轉(zhuǎn)移支付法律制定的政府主導(dǎo)性,財政資金的流動具有雙向性,財政轉(zhuǎn)移支付方式的獨特性。同時我國的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度由于存在的時間不長,行政慣性影響存在,使得財政轉(zhuǎn)移支付法律制度不但其制度存在內(nèi)在缺陷,而且外部制度也不完善。內(nèi)在缺陷中既包括立法設(shè)計不足,又包括具體制度的缺陷,如財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理,省以下政府間財政轉(zhuǎn)移支付法律制度不完善,橫向財政轉(zhuǎn)移支付法律制度不規(guī)范,以及以主體功能區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)的財政轉(zhuǎn)移支付制度的缺失;

15、外部制度不完善既包括財政職能的結(jié)構(gòu)性缺陷,又包括財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制約機制的缺陷。這些缺陷嚴重影響了我國均等化財政轉(zhuǎn)移支付目標的實現(xiàn),因此必須加以規(guī)范和完善。
　　第五章國外財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的考察和啟示。由于各國政治、經(jīng)濟狀況不同,資本主義發(fā)達國家都力求從自己的國情出發(fā),在政府間轉(zhuǎn)移支付制度中突出自己國家的特點。所有國家的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度可概括為縱向協(xié)調(diào)性財政轉(zhuǎn)移支付法律及縱橫相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付法律制度兩種類型,前者的轉(zhuǎn)移支付

16、僅在上下級政府間進行,同級政府相互間不得進行轉(zhuǎn)移支付,此種形式為世界上絕大多數(shù)國家所采用;后者是轉(zhuǎn)移支付不但涉及上下級政府間的資金轉(zhuǎn)移,而且也涉及到同級政府間的資金轉(zhuǎn)移,目前這種形式主要在德國成功推行,不過法國的財力調(diào)節(jié)金也具有橫向轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)。這兩種轉(zhuǎn)移支付雖然有些差異,但都有一些公共的特點,如在財政轉(zhuǎn)移支付的過程中均貫徹了民主和法治的基本精神,為了防止權(quán)力異化和腐敗,各國都采取權(quán)力分離與制衡的方法來促進轉(zhuǎn)移支付過程的良性運行,這些

17、成功的經(jīng)驗都是值得我國在財政轉(zhuǎn)移支付立法和執(zhí)法過程中借鑒和學(xué)習(xí)。
　　第六章我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的完善。本章是針對我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的缺陷而采取的應(yīng)對措施,分為兩部分,即內(nèi)在制度完善和外在制度配套改革兩方面。在內(nèi)在制度完善方面,由于現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度法制性較弱、透明度不夠,遠遠不能滿足落后地區(qū)發(fā)展的需求,離科學(xué)發(fā)展觀的要求相差甚遠。因此,建立規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付法顯得迫切和必要,當(dāng)然在立法的過程中應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為

18、指導(dǎo),注意兼顧公平和效率、移植性和本土性相結(jié)合。同時調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付法律制度、完善橫向財政轉(zhuǎn)移支付法律制度、協(xié)調(diào)財政轉(zhuǎn)移支付法律制度與主體功能區(qū)之建設(shè);外在機制完善方面主要是科學(xué)劃分政府職責(zé)權(quán)限,以界定政府和市場的關(guān)系,合理劃分各級政府間的財權(quán)及事權(quán);完善財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機制,通過立法明確管理、監(jiān)督部門的職責(zé)權(quán)限,使立法機關(guān)的監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化,加強行政機關(guān)的層級監(jiān)督及專門監(jiān)督,通過不同層次的監(jiān)督使財政轉(zhuǎn)移支