市民化的公共成本測算、分擔(dān)及融資研究.pdf

1、20世紀(jì)80年代以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工業(yè)化水平不斷提高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的飽和促成了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移以及規(guī)模的不斷擴(kuò)大。2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口73111萬人，鄉(xiāng)村常住人口62961萬人，傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化率達(dá)53.7％。山東2013年城鎮(zhèn)化率也達(dá)到53.6％，但據(jù)統(tǒng)計(jì)2013年進(jìn)城農(nóng)民工中僅有10萬人落戶城鎮(zhèn)，也就是說戶籍城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化率。十八大提出有序推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，走新型城鎮(zhèn)化道路。十八屆三中全會(huì)的《決定》指

2、出要完善城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。2014年《政府工作報(bào)告》指出把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵舉措。城鎮(zhèn)化率包括傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化率，即城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎兀舶☉艏擎?zhèn)化率，也就是城鎮(zhèn)戶籍人口占城鎮(zhèn)常住人口的比重。由于我國戶籍制度的限制，農(nóng)民工雖然在城市工作卻難以擁有城市戶籍，也享受不到城市以戶籍制度為基礎(chǔ)的各種公共服務(wù)，所以出現(xiàn)了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的偏離，

3、戶籍城鎮(zhèn)化沒能跟上工業(yè)化的步伐。為了消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的統(tǒng)一，需要從制度上進(jìn)行戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)制度一體化，也需要各級政府積極承擔(dān)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的成本，加快財(cái)稅體制改革，擴(kuò)大地方財(cái)力，為戶籍城鎮(zhèn)化提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。農(nóng)民工是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的邊緣產(chǎn)物，是三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的催化劑。但是我國目前戶籍制度的限制使農(nóng)民工很難擁有城鎮(zhèn)戶口，再加上分稅制改革以來財(cái)權(quán)集中在中央政府手中，接納農(nóng)民工的城市財(cái)政財(cái)力不足，難以支撐農(nóng)民工

4、市民化的巨大成本。所以隨著農(nóng)民工大量流入城市，他們在城市享受不到與城市居民同等的生活水平和公共服務(wù)，大都生活水平較低，其子女的教育問題也難以解決。在收入水平、消費(fèi)水平、就業(yè)狀況以及福利現(xiàn)狀等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市居民。農(nóng)民工實(shí)質(zhì)上處在城市和農(nóng)村的尷尬地帶。一直以來，市民化的高公共成本是阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵。山東省要做好市民化工作，必須要明確市民化的公共成本、成本如何分配以及如何籌集這部分成本。本文分為六個(gè)部分，首先是引言和理論與文獻(xiàn)綜述，

5、其次介紹了市民化的現(xiàn)狀，重點(diǎn)測算了市民化的公共成本以及各級政府的成本分擔(dān)，最后提出地方政府籌集市民化資金的政策建議。
　　本文重點(diǎn)測算了市民化的公共成本，包括市民化的住房保障成本、城市公共設(shè)施成本、教育成本、社會(huì)保險(xiǎn)成本、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成本和社會(huì)救助成本六個(gè)項(xiàng)目。住房保障成本是指享有住房保障的人均政府住房保障支出，公共設(shè)施成本、教育成本、社會(huì)保險(xiǎn)成本、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成本分別使用城鎮(zhèn)人均固定資產(chǎn)投資（扣除房地產(chǎn)業(yè)投資）、城鎮(zhèn)居民的人均教

6、育文化娛樂支出、政府在社會(huì)保險(xiǎn)上的人均支出、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)覆蓋人員的人均醫(yī)療衛(wèi)生支出來衡量，市民化的社會(huì)救助支出使用受救助人員的人均社會(huì)救助支出。對比測算出濟(jì)南市民化的公共成本為9.3萬元，青島市民化的公共成本為11.2萬元，臨沂市民化的公共成本為7.7萬元。測算出市民化的公共成本之后，對市民化的公共成本如何在中央政府、省級和市級以下（含市級）政府之間分擔(dān)進(jìn)行了具體研究。分別從理論分析和現(xiàn)實(shí)考察兩個(gè)角度對市民化的公共成本進(jìn)行了分擔(dān)。經(jīng)典理

7、論認(rèn)為，由于各市的成本項(xiàng)目所占得比重不同，三市市民化的公共成本中中央、省級和市級及以下（含市級）政府的具體承擔(dān)比例有所差異;現(xiàn)實(shí)考察得出，市民化的公共成本大部分落在了市級及以下政府身上，實(shí)際承擔(dān)了近80％，中央政府在市民化的公共成本中實(shí)際承擔(dān)的比例較低，中央政府在市民化公共成本承擔(dān)中存在角色缺失。從市民化的公共成本承擔(dān)可以看出，在市民化進(jìn)程中，地方政府需要充足的財(cái)力為進(jìn)城農(nóng)民提供公共服務(wù)，加上“營改增”等財(cái)稅體制的改革使得地方政府的主體

8、稅種缺失，對地方政府的財(cái)力提出了挑戰(zhàn)。為充實(shí)地方財(cái)力，地方政府必須全口徑收入，構(gòu)建地方主體稅種，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮市場和各類政府融資平臺(tái)的作用，為市民化進(jìn)程提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。由于山東省各市農(nóng)民工數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，本文測算出了山東濟(jì)南、青島和臨沂三市的市民化公共成本，并清晰了各級政府理論和現(xiàn)實(shí)上承擔(dān)的公共成本比例，豐富了公共財(cái)政的理論;針對市民化過程中的地方財(cái)力不足提出了增加地方政府財(cái)政收入的多元化思路，對于山東省進(jìn)一