新中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷與績效評估.pdf

1、隨著計劃生育政策的影響效應(yīng)和人均預(yù)期壽命的不斷延長，我國人口老齡化具有加速趨勢，其中農(nóng)村表現(xiàn)更為突出。據(jù)統(tǒng)計，2000年中國城鄉(xiāng)65歲及以上老年人口比重分別是6.30％和7.35％，農(nóng)村比城鎮(zhèn)高出了1.05個百分點，到2003年底，全國65歲及以上的老年人口比例已升至8.16％，其中，半數(shù)以上為農(nóng)村老年人，比重高達61.36％，并且這種人口老齡化的城鄉(xiāng)倒置狀況會一直持續(xù)到2040年。面對如此規(guī)模龐大的農(nóng)村老年群體，建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老

2、保險制度顯得尤為重要。2009年中共中央推出了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，該制度的創(chuàng)建是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)的重大惠農(nóng)政策。對于該制度的可持續(xù)性、有效性以及發(fā)展路徑等問題都是值得深入研究的課題。
　　 基于現(xiàn)實背景，選取新中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷與績效評估作為研究對象，是因為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷是研究農(nóng)村養(yǎng)老問題的學(xué)術(shù)起點，對于探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新與發(fā)展具有基礎(chǔ)性理論意

3、義。制度變遷是對制度非均衡狀態(tài)的一種反應(yīng)，是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程。對此，本文著力解決兩個問題：一是探求農(nóng)村社會養(yǎng)老保險從一種制度形式向另一種制度形式演變的過程中，兩種主要變遷動力--強制性制度變遷和誘致性制度變遷的作用方式如何，兩種方式是獨立起作用、還是相互交替起作用。二是要分析和測算不同發(fā)展階段的制度績效，并進行比較，新制度的效益是否比原制度有所提高，以此判斷制度變遷過程是否屬于“帕累托改進”。在此基礎(chǔ)上，探求完善

4、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策并預(yù)測其可持續(xù)發(fā)展路徑。
　　 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度屬于權(quán)益?zhèn)惱硇凸伯a(chǎn)品，基于公共財政的視角，并結(jié)合對等性原則，將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷分為兩個發(fā)展階段：傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展階段(1956-2002年)和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展階段(2002年-)。傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(簡稱“傳統(tǒng)農(nóng)?！?的主要特征是財政責(zé)任幾乎完全缺位，它經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：萌芽階段(1956-1986年)、探索階段(

5、1986-1992年)、曲折發(fā)展階段(1992-2002年)。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(簡稱“新農(nóng)保”)，相對于傳統(tǒng)農(nóng)保的突出變化是確立了財政責(zé)任的主體地位，制度構(gòu)建符合公共財政理念。新農(nóng)保經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：試點階段(2002-2009年)，即地方自行創(chuàng)新的階段；中央政府統(tǒng)一政策的階段(2009年-)。
　　 1956年，五保制度建立以后，中國農(nóng)村就形成了“以家庭保障為主、五保制度并行”的養(yǎng)老保障模式。在集體化時期，家庭保障是

6、建立在集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)之上的，集體經(jīng)濟發(fā)揮了一種潛在的社會保障制度功能。改革開放以后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，集體保障喪失了經(jīng)濟基礎(chǔ)和組織載體，集體的潛在保障功能在弱化；加之，隨著人口的流動、家庭結(jié)構(gòu)的小型化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老也面臨一些挑戰(zhàn)，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日趨凸顯和嚴(yán)重。這使得傳統(tǒng)養(yǎng)老保障模式與變化的外部環(huán)境日益不相適應(yīng)，導(dǎo)致了制度的非均衡，并成為制度創(chuàng)新的誘因。在城鄉(xiāng)分割的二元社會保障體系下，農(nóng)民無法從現(xiàn)有的保障體系中獲得養(yǎng)老

7、需求。為了實現(xiàn)農(nóng)民在原制度下無法實現(xiàn)的養(yǎng)老保障這種潛在收益，中央政府于1992年根據(jù)出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》強制推出了傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。但是在制度產(chǎn)生以后的試點和推廣過程中，中央政府一直沒有明確的模式和時間表，也不承擔(dān)任何財政責(zé)任，只是一些原則性的指導(dǎo)，地方政府在是否試點和制度設(shè)計上都具有較強的自主性，制度的持續(xù)發(fā)展主要依賴于農(nóng)民的制度需求，是一種需求誘致性制度變遷。所以，傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展經(jīng)歷

8、了由強制性到誘致性的轉(zhuǎn)變。
　　 但由于傳統(tǒng)農(nóng)保存在財政缺位的制度性缺陷，加之投資管理上的低效率，該制度能帶給農(nóng)民的凈收益非常小甚至為負，這嚴(yán)重影響了農(nóng)民的制度需求。農(nóng)民對該制度的需求不足，使得誘致性制度變遷缺乏主要動力，從而出現(xiàn)制度運行困難甚至停滯，并鎖定在低效率狀態(tài)下。這成為下一階段制度創(chuàng)新的重要誘致因素之一，加之，人口老齡化進程的加快和城市化的推進，導(dǎo)致了土地保障功能和家庭保障功能的弱化。而農(nóng)民又存在巨大的潛在養(yǎng)老需求，有

9、調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，57.75％的調(diào)查對象希望的主要養(yǎng)老方式是“按月領(lǐng)取養(yǎng)老金”。這些外在壓力導(dǎo)致了制度的非均衡，成為制度創(chuàng)新的誘致因素，但不一定導(dǎo)致制度創(chuàng)新。因為制度創(chuàng)新的充分條件是一定的制度非均衡狀態(tài)具有不可持續(xù)性，只有在有關(guān)經(jīng)濟主體具備了實際創(chuàng)新動機和能力時，一定的非均衡狀態(tài)才具有不可持續(xù)性。要實現(xiàn)農(nóng)民潛在的養(yǎng)老需求，即制度變遷的潛在收益，需要進行制度創(chuàng)新，增加新制度供給。但是作為需求主體的農(nóng)民顯然缺乏制度創(chuàng)新的能力，絕大多數(shù)地方政府的

10、創(chuàng)新能力也極其有限，無法打破傳統(tǒng)農(nóng)保的低效率鎖定狀態(tài)。所以，要實現(xiàn)農(nóng)民在原有制度下無法實現(xiàn)的潛在養(yǎng)老需求，就必須引進更高級、更權(quán)威的政府或集團行為，強制推行新的制度，增加新制度供給。2009年，中央政府正式出臺了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見，強制推出了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。但是新農(nóng)保仍然存在低效率和不公平狀況，要保持新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展，必須充分發(fā)揮誘致性制度變遷的動力?？梢姡r(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷是一個強制性制度變遷和誘致性

11、制度變遷相耦合的過程。
　　 績效評估主要是對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的效率和制度本身的有效性進行評價。對此，根據(jù)相關(guān)理論構(gòu)建了一個績效評估體系：制度變遷的效率評估體系和制度有效性評估體系。對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的效率評價可以從宏觀效率、微觀效率及社會認同度三個方面，分別運用生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、交易成本標(biāo)準(zhǔn)和合意一致性標(biāo)準(zhǔn)進行定性考評。關(guān)于制度有效性評估主要是從制度實施的覆蓋面大小和保障水平的高低兩個方面，并通過四個具體指標(biāo)進行定量

12、考評，其中重點是參保率和替代率兩個指標(biāo)。對此，本文主要采用經(jīng)濟理論與經(jīng)濟史相結(jié)合的研究方法，在經(jīng)濟史研究中引入經(jīng)濟理論與計量方法、保險精算法。根據(jù)制度變遷的三個效率評價標(biāo)準(zhǔn)，定性地考察制度變遷的效率；運用計量和保險精算方法測算了不同制度形式的參保率和替代率。從定性的三個標(biāo)準(zhǔn)來看，傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的效率欠佳，而新農(nóng)保表現(xiàn)相對好得多。從保障的有效性上來看，一是參保率。新農(nóng)保推行一年之后，2010年的參保率達到26％，比傳統(tǒng)農(nóng)保參

13、保率的最大值9.65％要高得多。二是替代率。在相同條件下，新農(nóng)保的替代率要比傳統(tǒng)農(nóng)保大得多。
　　 從各方面進行比較，新農(nóng)保的制度績效要高于傳統(tǒng)農(nóng)保。由此得出本文的核心結(jié)論：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的變遷過程實質(zhì)是強制性制度變遷與誘致性制度變遷交替推進的一種帕累托改進。但是新農(nóng)保的替代率比城鎮(zhèn)職工的目標(biāo)替代率要小得多，而且絕大多數(shù)情況下，其替代率都沒有達到農(nóng)村養(yǎng)老保險替代率的警戒線30.4％，甚至大部分情況都沒達到貧困線標(biāo)準(zhǔn)。新農(nóng)保

14、依然存在低效率和供給不足的情況，在新農(nóng)保制度框架之內(nèi)仍然存在繼續(xù)修補、完善的一個持續(xù)變遷過程，以挖掘新農(nóng)保制度框架所允許的潛在收益。對此，必須采取相應(yīng)措施提升制度需求主體--農(nóng)民對新農(nóng)保制度的需求，同時充分發(fā)揮地方政府的主動創(chuàng)新能力。從而實現(xiàn)從強制性制度變遷到誘致性制度變遷的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮誘致型制度變遷的動力。主要途徑有：強化中央政府的立法、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)等功能；明確財政分擔(dān)責(zé)任，完善政府投入機制；加強個人賬戶資金的監(jiān)管與運營；開拓籌