土地房屋征收釘子戶問題及其治理.pdf

1、本研究立足當(dāng)前我國土地房屋征收“暴力”和“暴富”交加、并存這一事實(shí)，以釘子戶問題作為理論邏輯的出發(fā)點(diǎn)，將社會風(fēng)險(xiǎn)納入分析框架，引入多案例分析、博弈分析、實(shí)證分析，結(jié)合對國際理論和經(jīng)驗(yàn)的援引和借鑒，在社會協(xié)同的平臺上，探索征收制度改革與社會發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)治理相協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)方式和行動框架。主要研究內(nèi)容和結(jié)論如下：
　　(1)界定了釘子戶問題相關(guān)概念的內(nèi)涵。在中國，釘子戶問題主要發(fā)生在土地房屋征收環(huán)節(jié)，反映了被征收人在土地房屋征收中擁有一種獨(dú)

2、特的壟斷權(quán)力，并據(jù)此追逐“超額”補(bǔ)償或追求其聲稱的其他權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。所謂獨(dú)特的壟斷權(quán)力是指即便份額最小的被征收人都有能力阻滯征收項(xiàng)目的進(jìn)行。釘子戶行為，具體而言是對因征收引發(fā)的被征收人抗?fàn)幮袨榈耐ǚQ，呈現(xiàn)多樣化的訴求，是公然抵抗公權(quán)力的行為，其行為結(jié)果通常使得征收無法如期完成。釘子戶，可以指某個(gè)具體的抗?fàn)幷?、具體的實(shí)體或具體的事件;亦可以是對這些抗?fàn)幷叩拇Q、這些事件的描繪;還可以是對這類土地房屋征收（拆遷）問題的概括。
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3、對逾十年以來50起典型釘子戶事件的要素及統(tǒng)計(jì)特征進(jìn)行了描述?？v觀這些釘子戶事件，總體呈現(xiàn)出媒介化趨勢，釘子戶行為主要以“利益受損”引發(fā)的工具性取向的訴求為主導(dǎo)。
　　(3)通過觀察和分析，發(fā)現(xiàn)釘子戶問題的制度性成因主要為征收權(quán)職能擴(kuò)大化和征收權(quán)質(zhì)態(tài)不清晰。征收權(quán)職能擴(kuò)大化主要表現(xiàn)為以公權(quán)性質(zhì)的行為來實(shí)現(xiàn)私法上的目的，征收權(quán)質(zhì)態(tài)不清晰主要表現(xiàn)為以私法手段來實(shí)現(xiàn)公權(quán)目的。
　　(4)通過對釘子戶行為機(jī)制的刻畫，在理論上進(jìn)一步驗(yàn)證

4、了當(dāng)征收近似市場交易時(shí)，所有被征收（拆遷）人都有成為釘子戶的動機(jī)和可能;被征收（拆遷）人土地份額越小越有可能索取高價(jià)，被征土地越分散（被征收人數(shù)量越多），造成的項(xiàng)目延遲成本和效率損失也就越大;潛在的釘子戶威脅可能會限制項(xiàng)目的最佳開發(fā)規(guī)模。
　　(5)解決中國的釘子戶問題的出路，在于疏解現(xiàn)行征收權(quán)的職能，實(shí)現(xiàn)征收權(quán)的質(zhì)態(tài)的清晰化:“非經(jīng)營性公共利益用地”取得及整合歸征收權(quán);“經(jīng)營性非公共利益用地”取得及整合歸市場;“經(jīng)營性公共利益用

5、地”兼具經(jīng)營性和公益性雙重屬性，需要市場和政府共同作用才能實(shí)現(xiàn)有效配置，因此本文構(gòu)設(shè)了國家購買這一新型土地整合機(jī)制，來對“經(jīng)營性公共利益用地”嘗試獲取。
　　(6)在公共利益用地征收中，務(wù)必要規(guī)范征收權(quán)，強(qiáng)化征收權(quán)的公權(quán)性質(zhì)，還原征收權(quán)的本來面目，形成整個(gè)社會對征收權(quán)應(yīng)有的尊重，消解征收中的釘子戶行為。綜合運(yùn)用概括式和列舉式方法來擬定征收目錄，將征收范圍嚴(yán)格限定在“非經(jīng)營性公共利益用地”;在合法征收中，要堅(jiān)持征收強(qiáng)制性，同時(shí)將法院

6、作為獨(dú)立于地方政府和被征收人的第三方引入征收程序，發(fā)揮法院裁判的定紛止?fàn)幹?以“被征收人所失”為公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、以集體建設(shè)用地入市形成的土地市場價(jià)格作為衡量“被征收人所失”的客觀標(biāo)準(zhǔn)。
　　(7)經(jīng)營性用地直接入市亦即運(yùn)用市場機(jī)制整合土地開發(fā)，遭遇釘子戶抵制將是不可避免的，正如美國的經(jīng)驗(yàn)所昭示，開發(fā)者“秘密購買代理”在中國也可能相伴而生。隨著征收權(quán)職能的疏解，要通過引入利益共享機(jī)制和法律規(guī)則等，來約束不利于社會最優(yōu)利用的釘子戶行為

7、，探索構(gòu)建兼顧個(gè)體和社會利益的高效率的市場整合土地開發(fā)模式．
　　(8)觀照美國的CAI、BID以及邁克爾·赫勒(Michael Heller)的LAD等產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和思想，對我們的集體土地制度不必妄自菲薄，在改革完善集體土地制度的過程中，要著重優(yōu)化集體決策機(jī)制和利益共享機(jī)制，充分、恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮和運(yùn)用集體土地制度的優(yōu)勢，切實(shí)化解損害社會利益的釘子戶行為，警惕和防范“私地悲劇”在中國發(fā)生。
　　(9)基于產(chǎn)權(quán)治理創(chuàng)新理

8、論構(gòu)設(shè)“土地整合區(qū)”制度，破解“一對一”協(xié)商機(jī)制下的釘子戶困局?！巴恋卣蠀^(qū)”制度設(shè)計(jì)可以分兩個(gè)階段進(jìn)行。第一階段，基于公權(quán)力主導(dǎo)（“自上而下”）的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新理念，通過“公私合作”和“集體協(xié)作”來實(shí)現(xiàn)土地高效有序整合，主要適用于舊城改造、危舊房改造以及城中村改造等需要統(tǒng)籌多種用地類型的項(xiàng)目。第二階段，基于契約自由主導(dǎo)（“自下而上”）的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新理念，通過“集體協(xié)作”來實(shí)現(xiàn)土地市場高效整合，主要適用于一般的經(jīng)營性項(xiàng)目。在應(yīng)然層面，“土地整合區(qū)