農(nóng)民最低生活保障權(quán)制度化研究.pdf

1、最低生活保障權(quán)作為生存權(quán)最核心的內(nèi)容，是在與生存權(quán)辯證交互的歷史流變中走向現(xiàn)代化的。生存權(quán)之證成始自于最低生活保障權(quán)，最低生活保障權(quán)之證成則內(nèi)攝于生存權(quán)框架，并以生存權(quán)為價值依歸。從權(quán)利法哲學(xué)史來看，生存權(quán)保障機(jī)制之遞嬗先后經(jīng)歷了道德權(quán)利、消極權(quán)利、積極權(quán)利和制度性權(quán)利幾種形態(tài)，其法律效力逐漸增強(qiáng)，其制度的可實(shí)現(xiàn)性亦逐漸增強(qiáng)，這是最低生活保障權(quán)在權(quán)利意義上的歷史規(guī)律。另一方面，作為要求義務(wù)主體積極作為的權(quán)利，生存權(quán)或最低生活保障權(quán)之真正

2、實(shí)現(xiàn)還必須依賴于國家救助責(zé)任的最終承擔(dān)，因而這構(gòu)成了最低生活保障權(quán)的另一條內(nèi)在邏輯主線。比較而論，我國輕權(quán)利意識而重國家責(zé)任，西方輕國家責(zé)任而重權(quán)利意識，這是中西方生存權(quán)保障機(jī)制在發(fā)展中呈現(xiàn)出的兩種不同面貌。在不同的歷史動因面前，權(quán)利意識的日益彰顯和國家救助責(zé)任的法定化逐漸實(shí)現(xiàn)匯合，這在具有代表性的英國和我國均得到歷史證明。一俟這兩條主線實(shí)現(xiàn)了交融，最低生活保障權(quán)便真正獲得了作為法律權(quán)利的生命，并與人文主義精神之覺醒構(gòu)成了判斷其現(xiàn)代性與

3、否的標(biāo)準(zhǔn)。
　　 最低生活保障權(quán)是公民陷于生存不能時按一定標(biāo)準(zhǔn)和程序向國家請求物質(zhì)資料給付的請求權(quán)。在其構(gòu)成要件上，最低生活保障權(quán)具有不同于傳統(tǒng)權(quán)利的邏輯結(jié)構(gòu)：一國之公民均為權(quán)利主體，具有普遍性和基本性；國家為義務(wù)主體，具有法定性和惟一性；貧困狀態(tài)為資格要件，舉凡一國公民之陷于貧困者，勿論其自然差異和社會狀態(tài)，均滿足該要件，亦即抽象意義之公民為潛在主體，陷于貧困者為實(shí)在主體；需要為事實(shí)要件，無法滿足生存需求的貧困者方滿足該要件。

4、概言之，公民資格、貧困和需要構(gòu)成了最低生活保障權(quán)的三個必備要件。在其法律定位上，一般意義之最低生活保障權(quán)作為基本人權(quán)，主要表現(xiàn)為社會權(quán)形態(tài)，兼具人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的色彩；個性層面之最低生活保障權(quán)以保障最低生活水平為目的，權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有單向性，權(quán)利實(shí)現(xiàn)具有選擇性。在其權(quán)利內(nèi)容上，最低生活保障權(quán)表現(xiàn)為一系列實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的集合并相應(yīng)設(shè)定了國家義務(wù)。同時，也正是由于最低生活保障權(quán)要求國家之積極作為，因而歷來飽受詰責(zé)。但是，最低生活保障權(quán)在法

5、理上具有自身的正當(dāng)性，無論是從道德邏輯出發(fā)，還是從正義抑或自由邏輯出發(fā)，均可資證成。
　　 紙面上的權(quán)利與生動多變的社會之間，總有人們不期望卻又不能避免的鴻溝。理論上的最低生活保障權(quán)，總會在現(xiàn)實(shí)中面臨困難和挑戰(zhàn)。在我國當(dāng)前的背景下，后鄉(xiāng)土社會構(gòu)成了最低生活保障權(quán)實(shí)現(xiàn)制度化保障的最大語境。作為權(quán)利主體，二元社會結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)差距日漸擴(kuò)大的農(nóng)民群體在遭遇內(nèi)部階層分化的同時，又不得不面對自身獨(dú)特思想意識、行動邏輯和社會轉(zhuǎn)型下鄉(xiāng)土生存環(huán)境的

6、求驗(yàn)。與此同時，作為義務(wù)主體在鄉(xiāng)土社會的代理人，村級組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身也遭遇轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，并在三種鄉(xiāng)村關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)格局中將最低生活保障作為資源分配手段，而這又影響著最低生活保障資源的流向和最低生活保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)。作為國家介入鄉(xiāng)土社會的強(qiáng)制性制度安排，最低生活保障制度亦面臨著和農(nóng)村扶貧政策的協(xié)調(diào)問題，前者主要關(guān)注“輸血”，后者主要關(guān)注“造血”，對主體和主題的同與異也現(xiàn)實(shí)地影響著權(quán)利實(shí)現(xiàn)。如果最低生活保障權(quán)在制度化過程中忽略這些因素，其制度績效必

7、將無法達(dá)到預(yù)期水平。
　　 農(nóng)民最低生活保障權(quán)作為積極權(quán)利，須經(jīng)制度化方得有效實(shí)現(xiàn)。此所謂制度，主要是指具有公共性、權(quán)威性和合法性的明文規(guī)范，在形式上包括法律文本和政策等規(guī)范性文件，在內(nèi)容上側(cè)重表現(xiàn)為法律制度。農(nóng)民最低生活保障權(quán)制度化因而涵蓋法律賦權(quán)和制度保障兩個層次，前者是應(yīng)有權(quán)利到法定權(quán)利的轉(zhuǎn)換，后者是法定權(quán)利或應(yīng)有權(quán)利向?qū)嵱袡?quán)利的轉(zhuǎn)換。農(nóng)民最低生活保障權(quán)之所以實(shí)現(xiàn)制度化，主要在于生存權(quán)理念的彰顯、作為社會控制手段的價值和特

8、定社會事件的引發(fā)，尤其是國家對最低生活保障制度預(yù)期成本和預(yù)期收益之衡量，這一思維模式貫穿于制度變遷過程。權(quán)利制度化的邏輯核心在于調(diào)適農(nóng)民與國家之關(guān)系，其原理為國家是否允許公民提出最低生活保障請求，該請求能否為國家所接受，若國家拒絕是否構(gòu)成不作為違法且可否通過司法途徑予以矯正。實(shí)質(zhì)上，農(nóng)村最低生活保障權(quán)制度化乃是為國家設(shè)置一系列義務(wù)，包括制度供給、組織引導(dǎo)、財政責(zé)任和管理監(jiān)督。農(nóng)村最低生活保障制度作為制度化這一動態(tài)過程的靜態(tài)體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)而且

9、可以通過若干具體指標(biāo)予以評估，從而導(dǎo)入進(jìn)一步的制度化循環(huán)中。
　　 囿于具體國情和學(xué)術(shù)語境的差異，最低生活保障制度一般在域外并無直接對應(yīng)的語匯，但存在實(shí)質(zhì)意義上類同的社會救助制度?，F(xiàn)代意義上的美國社會救助導(dǎo)源于大蕭條，其救助項(xiàng)目包括撫養(yǎng)未成年兒童家庭補(bǔ)助、補(bǔ)充保障收入、食物補(bǔ)助、收入所得稅抵免和一般救助等。日本因應(yīng)于二戰(zhàn)后的民生凋敝和社會危機(jī)，先后制定了新舊生活保護(hù)法，在內(nèi)容上包括八種方式。瑞典作為“斯堪的納維亞”社會福利制度的

10、代表，最初借鑒英國之經(jīng)驗(yàn)制定了濟(jì)貧法，其后隨著福利國家之建設(shè)頒行了現(xiàn)代意義上的基本生活保障制度，在內(nèi)容上包含公共資助和社會救助兩個層面。我國港臺地區(qū)社會救助制度也頗具特色，可資借鑒。從域外經(jīng)驗(yàn)看，立法先行是前提條件，生存權(quán)理念是關(guān)鍵，幫助自立是導(dǎo)向，強(qiáng)化救助對象責(zé)任是趨勢，家計(jì)調(diào)查是難點(diǎn)，生活保障是主體，分類實(shí)施和綜合救助是普遍做法。
　　 我國現(xiàn)實(shí)社會語境下的農(nóng)民最低生活保障權(quán)制度化，表現(xiàn)為“有差別”、“非均衡”和“不規(guī)范”三

11、種實(shí)踐樣態(tài)?！坝胁顒e”是城鄉(xiāng)最低生活保障制度的不平等，在制度化進(jìn)程、保障對象覆蓋面、保障水平和公共財政投入等方面存在較大差距。“非均衡”是農(nóng)村最低生活保障地方立法的不平衡，在其法律淵源和實(shí)體制度建設(shè)上各行其政，成熟與粗疏同在，發(fā)達(dá)共落后并存?！安灰?guī)范”是農(nóng)村最低生活保障制度的構(gòu)成要素尚欠規(guī)范，突出表現(xiàn)在理念、規(guī)范和制度層面，并進(jìn)一步細(xì)化于各個環(huán)節(jié)。這三種狀態(tài)既是對先前制度的繼受，又構(gòu)成了權(quán)利制度化向縱深拓展的起點(diǎn)和條件。
　　

12、農(nóng)民最低生活保障權(quán)制度化的目標(biāo)是建立成熟規(guī)范的最低生活保障法律制度，最終必然要訴諸立法。而法律文本之制定，又須秉持先進(jìn)的立法理念，遵循合理的法律原則，以科學(xué)的立法模式和正確的制度導(dǎo)向?yàn)橹敢?。就其制度主線而言，須以權(quán)利保障作為內(nèi)在靈魂貫穿其內(nèi)，使法律文本洋溢著權(quán)利色彩。申言之，即是通過權(quán)利的制度化展開控制制度關(guān)鍵點(diǎn)，主要包括低保對象識別機(jī)制、低保標(biāo)準(zhǔn)定調(diào)機(jī)制、低保運(yùn)行工作機(jī)制、低保資金分擔(dān)機(jī)制和法律責(zé)任設(shè)置等。最終，使最低生活保障法律文本