論民族地區(qū)農(nóng)民土地物權(quán)的行政法保護——以被征地農(nóng)民為視角.pdf

1、本文從民族地區(qū)被征地農(nóng)民的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了現(xiàn)行征地制度中農(nóng)民土地物權(quán)保障的不足，提出行政法應尊重農(nóng)民的土地物權(quán)主體地位，拓寬被征地農(nóng)民在征地審批、征地程序、征地補償中的參與途徑，切實保護被征地農(nóng)民對土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)。本文分為五個部分：
　　 第一部分：介紹了文章中兩個重點詞匯。第一，界定了被征地農(nóng)民的概念，將其與失地農(nóng)民的概念相區(qū)別。第二，界定了土地物權(quán)的概念，強調(diào)《物權(quán)法》出臺之后，農(nóng)民對土地享有直接支配和排他性的

2、權(quán)利。“直接支配權(quán)”意味著農(nóng)民可以決定土地的多種支配方式，政府要保障農(nóng)民參與土地管理的權(quán)利，對農(nóng)民土地征收之時，綜合考慮物權(quán)帶來的所有收益?！芭潘麢?quán)”意味著可以排除國家干涉，因此，國家對農(nóng)民土地進行管理、征收時，要征求農(nóng)民意見。
　　 第二部分：分析了民族地區(qū)被征地農(nóng)民在經(jīng)濟、文化、信仰、維權(quán)能力等方面的問題，并闡述物權(quán)法從私法領域保護土地物權(quán)功能有限，原因在于征地制度涉及行政法實體和程序上的內(nèi)容，而行政法可以通過細化征地制度，

3、促進《物權(quán)法》的實施。
　　 第三部分：《物權(quán)法》雖不能細化征地制度，但是它對行政法保護被征地農(nóng)民土地物權(quán)具有重大的啟示作用，行政法應當從公法角度確立并堅持土地征收中物權(quán)保護的基本原則。第一，堅持公共利益原則。物權(quán)的占有具有排他性，非因公共利益不得征收農(nóng)民土地，因此要嚴格規(guī)定公共利益的范圍，而農(nóng)民是物權(quán)的主體，應當有資格參與征地中公共利益的審查。第二，堅持程序正當原則。物權(quán)法要求土地征收要具有法定的權(quán)限和程序，因此，行政機關應當

4、完善征地程序，在征地中尊重農(nóng)民土地物權(quán)，改變過去政府的絕對主導地位，擴大被征地農(nóng)民參與征地決策的范圍。第三，堅持公平補償原則，保護物權(quán)的收益?！段餀?quán)法》出臺后，對一切市場主體進行平等保護，在進行物權(quán)的征收時，當然要進行公平的補償，因此，要平衡國家和個人的合法權(quán)益，農(nóng)民作為物權(quán)主體，應當有資格分享土地征收帶來的收益。
　　 第四部分：用上述基本原則審視民族地區(qū)被征地農(nóng)民土地物權(quán)的保護現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當前征地目的、征地程序、征地補償、救濟

5、措施不能很好的體現(xiàn)農(nóng)民物權(quán)主體地位。在征地目的上，公共利益的審查缺乏農(nóng)民參與；在征收程序上，被征地農(nóng)民缺乏對用地審批的監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)狀調(diào)查表也難以反應農(nóng)民真實意愿，審批機關所得到的報批材料存在瑕疵；在征地公告制度上，部分民族地區(qū)征地機關存在公告形式不合理、公告地點不合法、公告期限不合法的情況，使得被征地農(nóng)民缺乏知情權(quán)；在征地聽證程序上，由于我國的土地征收聽證會未設定成聽證制度，欠缺“聽證告知”和“說明理由”的要見，使得聽證流于形式；在征地補

6、償方面，國家現(xiàn)行的補償標準，不能體現(xiàn)物權(quán)的收益，不能體現(xiàn)農(nóng)民的物權(quán)主體地位，補償措施過于單一，導致現(xiàn)行補償制度無法保障民族地區(qū)被征地農(nóng)民的生活條件。當面臨上述問題時，救濟措施上也未得到完善，在行政裁決中，補償安置裁決機關公正性欠缺，民族地區(qū)農(nóng)民的權(quán)利難以保障；征地后的行政復議，對征地批復行為、征地準備階段的復議監(jiān)督不完善；征地過程中的司法監(jiān)督管轄范圍小，且法院經(jīng)費制度未獨立于地方政府，因此法院不能、不敢、不愿監(jiān)督地方政府的征地行為。

7、r>　　 第五部分：本部分重點討論民族地區(qū)被征地農(nóng)民土地物權(quán)的行政法保護措施：關于民族地區(qū)公共利益的確定，要顧及民族地區(qū)的特色，同時完善公共利益的審查機制，當前，我國是由國土行政部門主導公益審查，今后應嘗試讓民族地區(qū)人大代表參與公共利益審查。在征地程序方面，由于民族地區(qū)基層民主程度不高、農(nóng)村信息傳播不暢通，為了確保農(nóng)民土地物權(quán)的主體地位，要讓農(nóng)民在征地審批、征地公告、征地聽證、征地補償各階段都有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這些權(quán)利可

8、通過健全征地公告制度、征地聽證制度來實現(xiàn)。首先，在用地審批時，應當讓公告制度成為監(jiān)督征地行為的有效途徑。其次，要建立征地聽證制度，聽證制度設置在兩個階段，一個是用地審批階段，一個是補償安置階段，對于聽證參與人的遴選，要充分保障民族地區(qū)少數(shù)民族群眾的參與權(quán)。在征地補償方面，要考慮農(nóng)民對土地的收益權(quán)。應賦予農(nóng)民土地增殖權(quán)，建立合理的利益分享機制, 讓農(nóng)民適當分享部分轉(zhuǎn)變土地用途后的土地出讓金。另外，考慮到民族地區(qū)農(nóng)民的鄉(xiāng)土情結(jié)，以及進城務工

9、面臨的困難，要豐富征地補償措施。在安置房的建設上，要盡量考慮民族特色，尊重民族地區(qū)建筑風格。同時，要完善留地安置制度，對于無法留地安置的農(nóng)民，也要充分保障進城務工的權(quán)利。總之，補償措施要體現(xiàn)政府與農(nóng)民在土地收益上趨于公平，保障被征地農(nóng)民經(jīng)濟狀況得到改善。在救濟措施方面，要充分考慮民族地區(qū)特殊情況，通過行政裁決、行政復議、司法監(jiān)督三個方面完善救濟途徑：第一，鑒于目前的行政裁決機構(gòu)欠缺公正性，要建立獨立的征地補償裁決機構(gòu)，讓少數(shù)民族農(nóng)民參與

10、到裁決機構(gòu)中；第二，充分發(fā)揮行政復議的作用。一方面，擴大復議范圍，本文認為征地批復行為應納入到行政復議的范圍之中，促使省級人民政府嚴格審查報批材料；另外，對于征地準備階段的公告程序、聽證程序，直接涉及到之后的征地補償是否公平，因此，也應當將其列入復議范圍，并確立復議標準。第三，完善司法監(jiān)督，讓法院審查政府土地征收行為是否合法，賦予法院對土地征收的行政行為合法及合理審查的權(quán)力，加強司法終局裁判權(quán)。同時，要保障法院審判獨立性，嘗試建立土地違