強(qiáng)制性工傷保險(xiǎn)制度研究.pdf

1、勞動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)工作傷害的歷史與人類(lèi)勞動(dòng)的歷史一樣久遠(yuǎn),不過(guò)工作傷害的嚴(yán)重程度直到工業(yè)革命時(shí)期才凸現(xiàn)出來(lái),成為亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。從歷史角度考察,各國(guó)先后在這一問(wèn)題上探索了不同的工傷救濟(jì)途徑,從最初的侵權(quán)法框架內(nèi)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則輔之以“三位一體的邪惡抗辯事由”,到雇主責(zé)任法對(duì)抗辯事由的限制,再到后來(lái)的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。但事實(shí)證明,侵權(quán)法無(wú)法為勞動(dòng)者提供及時(shí)、充分的救濟(jì),雇主也為大量的訴訟和不確定的損害賠償數(shù)額所困擾,雙方就這一制度的變革達(dá)成了

2、共識(shí),建立在“歷史大妥協(xié)”基礎(chǔ)上的工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生,“歷史大妥協(xié)”構(gòu)成了我們認(rèn)識(shí)工傷保險(xiǎn)制度的歷史起點(diǎn)。由于各國(guó)國(guó)情不同,工傷保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出多元化的特征,大抵可以分為公共工傷保險(xiǎn)、私人工傷保險(xiǎn)以及公私混合型的工傷保險(xiǎn)三種模式。根據(jù)公認(rèn)的評(píng)價(jià)工傷保險(xiǎn)制度的指標(biāo),即全面覆蓋、對(duì)安全的鼓勵(lì)提升以及有效的給付體系,對(duì)這三種工傷保險(xiǎn)模式進(jìn)行評(píng)價(jià),會(huì)發(fā)現(xiàn)公共工傷保險(xiǎn)即工傷社會(huì)保險(xiǎn)模式具有明顯優(yōu)勢(shì),成為世界范圍內(nèi)占有絕對(duì)主導(dǎo)地位的工傷保險(xiǎn)模式。<

3、br>　　源于德國(guó)的工傷社會(huì)保險(xiǎn)模式的核心要素共有兩項(xiàng):法定保護(hù)和集體責(zé)任。前者是指按照法定的工傷賠償標(biāo)準(zhǔn)向勞動(dòng)者支付賠償,這一賠償標(biāo)準(zhǔn)是確定的,不再受到勞動(dòng)者的談判能力、法官自由裁量等因素的影響,對(duì)勞動(dòng)者而言更有保障;后者是指將單個(gè)雇主的工傷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整合、轉(zhuǎn)移至工傷保險(xiǎn)基金,將工傷風(fēng)險(xiǎn)視為全體雇主的風(fēng)險(xiǎn),由雇主的代表即工傷保險(xiǎn)基金概括承受,這意味著賠償?shù)膩?lái)源、償付能力更有保障。這兩項(xiàng)核心要素相互支撐、不可或缺,共同實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)者的較高水

4、平的保護(hù)。
　　集體責(zé)任的制度設(shè)計(jì)意味著由雇主出資成立的“資金池”對(duì)經(jīng)轉(zhuǎn)移、積聚形成的工傷“風(fēng)險(xiǎn)池”進(jìn)行消化。風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)的原理決定了工傷保險(xiǎn)制度的各項(xiàng)安排要服從和遵守“大數(shù)法則”:在總體工傷風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定的前提下,資金的來(lái)源越廣泛,“資金池”越大,對(duì)工傷風(fēng)險(xiǎn)的消化能力就越強(qiáng)?，F(xiàn)代各國(guó)的實(shí)踐表明,社會(huì)保險(xiǎn)制度能夠?qū)⒓w責(zé)任的優(yōu)勢(shì)最大化:社會(huì)保險(xiǎn)制度的廣泛覆蓋甚至是全覆蓋的優(yōu)勢(shì),使得雇主按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向工傷保險(xiǎn)基金出資,能夠?qū)崿F(xiàn)“資金池”規(guī)

5、模的最大化;同時(shí)統(tǒng)籌范圍內(nèi)的雇主的風(fēng)險(xiǎn)也依法律規(guī)定當(dāng)然轉(zhuǎn)移至“風(fēng)險(xiǎn)池”,這符合工傷風(fēng)險(xiǎn)總體穩(wěn)定的規(guī)律。
　　社會(huì)保險(xiǎn)之所以能夠?qū)⒓w責(zé)任的優(yōu)勢(shì)最大化,在于其法定性。在社會(huì)保險(xiǎn)框架下,工傷保險(xiǎn)基金由政府機(jī)構(gòu)或者公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng),工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位決定了工傷保險(xiǎn)法律關(guān)系的行政法律關(guān)系性質(zhì),由雇主與工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的繳費(fèi)參保關(guān)系,以及工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與勞動(dòng)者之間的工傷保險(xiǎn)待遇理賠關(guān)系這兩層相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系構(gòu)成。行政法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)

6、是以公權(quán)力為后盾的管理與被管理、強(qiáng)制與非強(qiáng)制的關(guān)系。強(qiáng)制性貫穿于工傷保險(xiǎn)法律關(guān)系的全過(guò)程,對(duì)各當(dāng)事主體即雇主、勞動(dòng)者及工傷保險(xiǎn)基金均發(fā)揮作用(因勞動(dòng)者并不承擔(dān)義務(wù),故強(qiáng)制性在勞動(dòng)者身上體現(xiàn)得不是很明顯):在第一層法律關(guān)系上,雇主應(yīng)當(dāng)按照法律的要求向工傷保險(xiǎn)基金繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi),工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有權(quán)力和職責(zé)確保雇主履行義務(wù);在第二層法律關(guān)系上,工傷保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定向符合條件的勞動(dòng)者支付工傷保險(xiǎn)待遇,工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)構(gòu)的地位

7、決定了它們要服從法律的強(qiáng)制性要求。強(qiáng)制性對(duì)這兩層法律關(guān)系同時(shí)發(fā)揮作用,保障了勞動(dòng)者在遭受工傷情況下的合法權(quán)益。
　　我國(guó)的工傷保險(xiǎn)一開(kāi)始便被定位為社會(huì)保險(xiǎn),遵從法定保護(hù)和集體責(zé)任的原理,確立了強(qiáng)制性原則。但在具體制度安排上卻背離了這種社會(huì)保險(xiǎn)的定位:部分工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目由用人單位承擔(dān);未參保的用人單位需要承擔(dān)所有的工傷保險(xiǎn)待遇;違反申請(qǐng)工傷認(rèn)定義務(wù)的用人單位要承擔(dān)違反期間的所有工傷保險(xiǎn)待遇。這些制度安排使得我國(guó)工傷保險(xiǎn)中存在大量的

8、“自我保險(xiǎn)”因素,并且還確立了社會(huì)保險(xiǎn)因素向自我保險(xiǎn)因素的單項(xiàng)轉(zhuǎn)化機(jī)制,使得我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度淪為社會(huì)保險(xiǎn)與自我保險(xiǎn)的混合體,其所內(nèi)涵的集體責(zé)任名存實(shí)亡。這也對(duì)工傷保險(xiǎn)的強(qiáng)制性產(chǎn)生了負(fù)面的影響:強(qiáng)制性無(wú)法在前述第二層法律關(guān)系意義上發(fā)揮應(yīng)有作用,因?yàn)槌斯ｋU(xiǎn)基金外,用人單位也成了很重要的支付主體,現(xiàn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議解決機(jī)制將用人單位與工傷職工之間圍繞工傷保險(xiǎn)待遇的爭(zhēng)議作為勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的做法,使得強(qiáng)制性無(wú)法對(duì)用人單位發(fā)揮作用,出現(xiàn)了“強(qiáng)制不能

9、”或者“強(qiáng)制失靈”的后果。由于工傷保險(xiǎn)制度無(wú)法充分發(fā)揮集體責(zé)任的優(yōu)勢(shì),更多的用人單位選擇退出或者不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)(盡管這樣是違法的),又進(jìn)一步影響集體責(zé)任的作用,強(qiáng)制性的要求也就成了一紙具文,惡性循環(huán)就此形成。
　　我國(guó)的立法機(jī)關(guān)在認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有工傷保險(xiǎn)制度的上述弊端的基礎(chǔ)之上,采取了一定的改良措施,包括進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)有制度的剛性和確立先行支付制度。第一方面的措施可以強(qiáng)化工傷保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制性,賦予經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更多的手段督促用人單位參加工傷保

10、險(xiǎn)、繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi),但是在工傷保險(xiǎn)基金對(duì)未繳費(fèi)用人單位的工傷職工不負(fù)賠償責(zé)任的現(xiàn)有框架下,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根本沒(méi)有動(dòng)力和壓力去動(dòng)用這些手段;第二方面的措施力圖在部分程度上恢復(fù)工傷保險(xiǎn)的集體責(zé)任(僅先行支付屬于工傷保險(xiǎn)基金支付范圍的項(xiàng)目,用人單位仍然是重要的支付主體),具有一定的積極意義,但是由于與現(xiàn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議解決機(jī)制的直接沖突,使得這一制度根本起不到恢復(fù)集體責(zé)任的功能。上述改良措施是對(duì)現(xiàn)有體制的“小修小補(bǔ)”,無(wú)法從根本上解決集體責(zé)任缺位、強(qiáng)制性

11、不足的缺陷,這促使我們探尋新的改革思路。
　　對(duì)我國(guó)強(qiáng)制性工傷保險(xiǎn)制度所進(jìn)行的任何改革,應(yīng)該跳出“就強(qiáng)制性談強(qiáng)制性”的狹隘思路,協(xié)同采取相關(guān)的改革措施,這些措施應(yīng)當(dāng)致力于恢復(fù)工傷保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)。首先,要理順強(qiáng)制性工傷保險(xiǎn)中各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,明確強(qiáng)制性在兩層法律關(guān)系上均發(fā)生作用,工傷保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定向工傷職工支付工傷保險(xiǎn)待遇,完全不受用人單位是否依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的影響。這一措施將斬?cái)辔覈?guó)工傷保險(xiǎn)制度中社會(huì)保險(xiǎn)因素向

12、自我保險(xiǎn)因素的單向轉(zhuǎn)化機(jī)制,也使工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更有動(dòng)力和壓力去行使法律賦予的強(qiáng)制性手段,督促用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi),法律的強(qiáng)制性要求方能得到落實(shí)。其次,確立工傷風(fēng)險(xiǎn)由工傷保險(xiǎn)基金概括承受的原則,取消現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度下由用人單位支付的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)由工傷保險(xiǎn)基金支付所有工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目。這一措施將從根本上消除我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度中的自我保險(xiǎn)因素,回歸社會(huì)保險(xiǎn)的本色。集體責(zé)任機(jī)制重新確立,有利于從實(shí)體方面確保強(qiáng)制性工傷保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)

13、行,既能更好地保護(hù)工傷職工的利益,又能解決前述“強(qiáng)制不能”的問(wèn)題。最后,在上述兩項(xiàng)措施的基礎(chǔ)上,引入“訴訟禁止條款”,取消工傷職工因工傷起訴用人單位的權(quán)利和資格,這不會(huì)影響到工傷職工的利益,因?yàn)樗麄兡軌颢@得確定的、有保障的賠償;這是集體責(zé)任的應(yīng)有之義,用人單位參加工傷保險(xiǎn)意味著工傷風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至工傷保險(xiǎn)基金,用人單位和工傷職工之間就工傷問(wèn)題發(fā)生糾紛的可能性已經(jīng)從根本上被消除,自然不存在訴訟的必要,這是用人單位應(yīng)當(dāng)享有的保護(hù)?！霸V訟禁止條款”