我國(guó)地方政府債務(wù)管理模式改革研究.pdf

1、盡管我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，但長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府實(shí)際上存在各種形式的債務(wù)，且債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，積累了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為威脅我國(guó)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)安全的重大隱患。根據(jù)審計(jì)署公告，截至2013年6月底，不含或有債務(wù)，僅地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)己高達(dá)108859.17億元。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要“建立規(guī)范合理的中央和地方政

2、府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。因此，如何完善地方債務(wù)管理，防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)財(cái)政改革的一個(gè)重大課題。本文基于地方債務(wù)管理模式改革視角，采用規(guī)范分析、實(shí)證分析和比較分析等研究方法探討完善地方債務(wù)管理的基本思路和具體路徑。
　　全文共分五章。第一章是引言。本章簡(jiǎn)要介紹了研究背景及意義，并對(duì)國(guó)內(nèi)外研究情況進(jìn)行了文獻(xiàn)綜述。
　　第二章是規(guī)范分析部分。本章闡明了地方政府債務(wù)管理模式的概念、類型及地方政府債

3、務(wù)管理模式的影響因素，分析地方政府債務(wù)管理模式確立和演變的內(nèi)在規(guī)律。地方政府債務(wù)管理模式是指為了達(dá)到控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，在政府與市場(chǎng)、中央與地方政府之間劃分劃分管理責(zé)權(quán)和選擇管理手段的制度模式。一般包括行政控制型、合作安排型、法規(guī)控制型及市場(chǎng)約束型四種類型。政體結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制、地方財(cái)政自律水平、地方財(cái)政自給程度和金融市場(chǎng)健全程度等因素影響著地方政府債務(wù)管理模式的選擇。一國(guó)地方政府管理模式的確立是上述多種因素綜合考量的結(jié)果。而判斷地方

4、政府債務(wù)管理模式優(yōu)劣的基本標(biāo)準(zhǔn)是其環(huán)境適應(yīng)性，亦即與上述各因素的契合（適應(yīng)）程度。因此，地方政府債務(wù)管理模式并非一成不變，而是需要隨上述因素的變化經(jīng)歷一個(gè)動(dòng)態(tài)的優(yōu)化調(diào)整或改革過(guò)程。
　　第三章是實(shí)證分析部分。本章對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理模式的演變及其存在的問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)證分析。1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，中國(guó)地方政府舉債經(jīng)歷了不準(zhǔn)舉債、代理舉債和自行舉債三個(gè)階段。在三個(gè)階段下，地方財(cái)政都沒(méi)有獲得真正意義上的債務(wù)管理權(quán)，其債務(wù)資金的獲

5、取都是中央政府的直接干預(yù)下進(jìn)行的，債務(wù)資金的使用也受到中央的嚴(yán)格控制，因此，從總體上說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行地方債務(wù)管理模式屬于行政控制型管理模式。行政控制模式雖然有利于中央政府的債務(wù)監(jiān)管，有效控制地方債規(guī)模和直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但也存在明顯弊端，突出表現(xiàn)為地方舉債權(quán)過(guò)小，不符合分級(jí)財(cái)政體制的要求和由此引發(fā)的變相舉債所導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是從控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全，還是從完善分級(jí)財(cái)政體制角度，我國(guó)現(xiàn)行地方債務(wù)管理模式的改革都勢(shì)在必行。

6、r>　　第四章是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒部分。本章在對(duì)美國(guó)、澳大利亞、日本和新西蘭等四個(gè)典型國(guó)家的地方政府債務(wù)管理模式進(jìn)行簡(jiǎn)介的基礎(chǔ)上，總結(jié)、提煉了可為我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。包括:賦予地方政府舉債權(quán)未必導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模膨脹;地方政府債務(wù)管理模式的確立需立足本國(guó)國(guó)情;不同類型管理模式之間需互為補(bǔ)充，混合型管理模式成為一種發(fā)展方向;相對(duì)分權(quán)的地方政府債務(wù)管理模式需構(gòu)建完善的地方債務(wù)預(yù)算管理體系。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理模式的改革具有較強(qiáng)的借鑒意義。

7、r>　　第五章是對(duì)策建議部分。本章在對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理模式改革的影響因素進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，特別是基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情，提出了我國(guó)地方政府債務(wù)管理模式改革的目標(biāo)。由于我國(guó)是單一制國(guó)家、實(shí)行的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、地方政府預(yù)算軟約束導(dǎo)致地方財(cái)政自律性差、地方財(cái)政自給水平較低以及金融市場(chǎng)不健全等，我國(guó)近期（第一階段）仍需采用和完善行政控制型債務(wù)管理模式，然而從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，行政控制型管理模式并非目標(biāo)模式，也需要適時(shí)推進(jìn)模式的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，

8、以新的地方政府債務(wù)管理模式取而代之。中期（第二階段）宜采取“合作安排型”地方債管理模式;遠(yuǎn)期（第三階段）應(yīng)逐步過(guò)渡到“適度分權(quán)法規(guī)和市場(chǎng)共控型”管理模式。
　　為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方政府債務(wù)管理模式改革的目標(biāo)，本文提出了以下具體建議:逐步擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的范圍，完善地方自行發(fā)債機(jī)制;完善地方政府債務(wù)預(yù)算制度，提高地方政府債務(wù)預(yù)算管理水平;構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和控制系統(tǒng)，提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力;建立和完善地方償債準(zhǔn)備金制