耕地保護的經(jīng)濟補償研究.pdf

1、“萬物土中生，有土斯有糧。”耕地作為土地資源中的精華，不可再生的稀缺資源，是重要的生產(chǎn)、生活資料，關(guān)乎國家糧食安全、生態(tài)安全、社會穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對耕地占用的壓力以及我國人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情決定了耕地保護的極端重要性。以往的耕地保護主要依靠的是法律和行政約束的強制性保護，缺乏對耕地保護外部性問題的關(guān)注，缺乏相關(guān)主體的激勵，嚴重挫傷了地方政府和農(nóng)戶自覺保護耕地的意愿，耕地保護效

2、果不佳。黨中央和國務(wù)院已經(jīng)意識到了通過建立耕地保護激勵機制推動耕地保護工作的重要性，陸續(xù)出臺政策文件明確建立耕地保護激勵機制。四川省成都市、廣東佛山區(qū)等地也陸續(xù)開展了耕地保護經(jīng)濟補償實踐。學術(shù)界針對耕地保護經(jīng)濟補償問題展開熱議，已有研究探討了國家或省域?qū)用娲蟪叨鹊母乇Ｗo補償問題，或農(nóng)戶層面的微觀保護主體的耕地保護補償問題，集合區(qū)域和農(nóng)戶不同層面問題透視的還較少，沒有形成耕地保護經(jīng)濟補償多層面、多要素的系統(tǒng)的理論體系和研究范式。機制設(shè)計

3、的重要理論依據(jù)，耕地資源的價值內(nèi)涵不清，針對耕地價值的哪一部分進行補償存在較大的分歧。補償路徑探索多停留在理論層面的探討，缺乏區(qū)域差異性和社會經(jīng)濟發(fā)展下的動態(tài)性機制設(shè)計。
　　基于上述背景，本研究在基于耕地保護形勢的耕地資產(chǎn)核算基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，大城市與大農(nóng)村并存，人地矛盾尖銳的重慶市為例，綜合運用結(jié)構(gòu)方程模型、空間數(shù)據(jù)分析、空間計量經(jīng)濟分析、熵權(quán)改進的TOPSIS和CA-Markov模型等多種方法，從耕地保護經(jīng)濟補償意愿

4、、經(jīng)濟補償標準、經(jīng)濟補償空間時序三個方面探討耕地保護經(jīng)濟補償?shù)暮侠砺窂?，并以重慶的典型縣域進行補償方案的實證研究。本研究力圖解決“如何通過機制創(chuàng)新破解耕地保護困境”，擬通過相關(guān)成果的得出豐富耕地保護理論，為健全耕地保護經(jīng)濟激勵與制約機制，完善耕地保護在內(nèi)的土地管理的相關(guān)政策和法規(guī)提供相對可行的參考。主要研究結(jié)論如下：
　?。?）我國耕地資源實物量持續(xù)下降，耕地資源價值量嚴重扭曲，耕地保護補償機制急需建立。
　　全國耕地資源存

5、量雖大，人均占有量卻小，存量和人均占有量持續(xù)下降。2013年，全國耕地資源存量為13516.34萬hm2，人均耕地資源占有量僅為0.099 hm2。1998年以來，我國耕地資源價值量持續(xù)增加，1998年、2001年、2004年、2007年、2010年、2013年價值量存量分別為158.45萬億元，165.56萬億元，185.41萬億元，249.55萬億元，393.32萬億元，438.97萬億元，1998-2013年間耕地資源價值量流量為

6、280.52萬億元。發(fā)展權(quán)價值的增加量最多，其次是國家糧食安全戰(zhàn)略價值的增加量。耕地資源的理論價值與市場價值的對比表明，耕地的理論價值量遠遠大于同期耕地的市場價值量，差距主要來源于具有外部性和公共物品特性的發(fā)展權(quán)價值、國家糧食安全戰(zhàn)略價值和生態(tài)價值等。耕地資源的實物量和價值量的變化表明，兩者呈逆向變化關(guān)系，耕地資源價值的增加不僅受到耕地數(shù)量減少的驅(qū)動，人口增長，非農(nóng)用地需求的改變，政府的干預(yù)以及社會經(jīng)濟水平的變化等因素都可能對耕地價值的

7、變化產(chǎn)生重要影響。因此，在我國耕地保護面臨的嚴峻形勢下，如何顯化耕地資源的真正價值，給予耕地保護主體補貼，才能更好地調(diào)動保護主體保護耕地的主動性和積極性。
　?。?）不同區(qū)域、不同類型農(nóng)戶的耕地保護及補償意愿具有差異性，農(nóng)戶的耕地保護補償參與意愿受耕地價值變化感知、公眾認知、農(nóng)戶特征和選擇傾向的影響。
　　農(nóng)戶的耕地價值認知具有明顯的階段性，同期耕地保護意愿表現(xiàn)出相似的漸進性。20世紀80年代農(nóng)民的耕地價值感知度較低，認知的

8、維度較為單一，認可度最高的是耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值，農(nóng)戶“生存小農(nóng)”、“理性小農(nóng)”意識使得此時的農(nóng)戶耕地保護意愿最強烈。90年代，耕地的重要性相對弱化，農(nóng)民對耕地的就業(yè)、養(yǎng)老保障的依賴降低，發(fā)展權(quán)價值逐步受到重視，農(nóng)戶耕地保護意愿減弱。20世紀初，農(nóng)戶對耕地的生態(tài)價值、發(fā)展權(quán)價值及情感價值認可度高。伴隨著農(nóng)戶對耕地多維度價值的認知，農(nóng)戶的耕地保護意愿較90年代有所回升。不同區(qū)域、不同類型農(nóng)戶的耕地保護補償意愿具有顯著的差異性。
　　耕

9、地保護補償參與意愿的結(jié)構(gòu)方程模型表明，農(nóng)戶特征、公眾認知、農(nóng)戶的耕地價值變化感知和選擇傾向?qū)r(nóng)戶的補償參與意愿均具有顯著影響。其中，勞動力人數(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值變化感知、耕地重要性認知和耕地保護經(jīng)濟補償標準分別對這四類外源潛變量的解釋力度最好。公眾認知、選擇傾向和農(nóng)戶特征與耕地保護經(jīng)濟補償?shù)膮⑴c意愿呈正相關(guān)關(guān)系，公眾認知對補償參與意愿的影響最大。農(nóng)戶的耕地價值變化感知與補償參與意愿呈負相關(guān)關(guān)系，表明農(nóng)戶感知耕地價值提高時，即使沒有補償其耕地

10、保護意愿也會很強烈。農(nóng)戶作為耕地保護最直接的參與者，經(jīng)濟補償?shù)拈_展必須尊重農(nóng)戶意愿，以耕地保護和農(nóng)戶獲益為前提。通過廣泛宣傳提升農(nóng)戶對耕地重要性、嚴峻形勢和耕地保護政策的認知。擬定合理的耕地保護補償標準。在耕地保護經(jīng)濟補償方式的選擇上，可在綜合考慮財政支付能力和民意的基礎(chǔ)上，采用現(xiàn)金和保險補償為主，輔以政策、技術(shù)等其他多樣化的補償方式，增加耕地保護補償?shù)撵`活性。針對區(qū)域差異下的補償意愿差異，針對重點人群，劃定重點區(qū)域。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主業(yè)的

11、農(nóng)戶是耕地保護激勵的重點人群，以他們的意愿需求制定耕地保護補償方案，盡可能地彌補他們的“特別犧牲利益”。糧食主產(chǎn)區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部是耕地保護激勵的重點區(qū)域，在耕地保護的同時實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)耕地更好保護。
　?。?）基于耕地資源綜合價值及分維度價值的保護補償標準存在空間分異。
　　全市耕地綜合價值補償額度值以主城區(qū)為核心區(qū)域，沿圈層式向外遞減，至渝東北、渝東南降至最低，總體上呈現(xiàn)“兩圈兩翼，西高東低”的空間格局，局部區(qū)域具

12、有典型的空間變異性，萬州和黔江地區(qū)的補償價值高于周邊區(qū)縣?？臻g關(guān)聯(lián)分析表明，耕地保護補償標準在空間上具有顯著的正相關(guān)性，即補償標準高的區(qū)縣跟補償標準高的區(qū)縣相鄰，補償標準低的區(qū)縣跟補償標準低的區(qū)縣相鄰?；诮?jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值的分維度補償值在地理空間上表現(xiàn)出類似的地域分異格局，即整體上都具有渝西＞渝中＞渝東北＞渝東南。各類補償標準的Global Moran’s I值介于0.4025-0.8519，空間關(guān)聯(lián)性較強。為提高補償?shù)目尚?/p>

13、性，制定耕地保護補償標準的彈性區(qū)間，即以耕地資源的發(fā)展權(quán)價值作為耕地保護補償?shù)南孪?，以非市場價值作為耕地保護補償?shù)闹虚g值，以綜合價值作為耕地保護補償?shù)纳舷蓿⒁罁?jù)不同的目的或在特定的時期分階段實行不同的耕地保護補償標準。
　　人口、社會經(jīng)濟、交通區(qū)位和農(nóng)戶行為對耕地保護補償標準空間分異的計量經(jīng)濟分析表明，人口因素與耕地保護補償標準空間分異具有明顯的空間集聚關(guān)系。社會經(jīng)濟因素同樣表現(xiàn)出顯著的影響，但影響的程度存在差異，經(jīng)濟密度高、投

14、資力度大、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平高的地區(qū)也是耕地保護補償標準的高值集聚區(qū)。這一空間集聚特征也表現(xiàn)在交通區(qū)位因素與耕地保護補償標準的空間關(guān)系上。農(nóng)戶行為因素中，農(nóng)戶經(jīng)營投入行為、種植選擇行為與耕地保護補償標準的空間分異表現(xiàn)出顯著的空間相關(guān)性。因此，耕地保護經(jīng)濟補償機制的構(gòu)建應(yīng)在區(qū)域耕地資源價值科學評定的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，制定差異化的耕地保護經(jīng)濟補償標準彈性區(qū)間，提高耕地保護經(jīng)濟補償針對性和有效性。
　　（4）依據(jù)耕地保護經(jīng)濟補償效率劃定

15、耕地保護補償空間時序，在不同的區(qū)域?qū)嵤┎町惢难a償策略。
　　以耕地建設(shè)負荷為依據(jù)，以重慶耕地分布的37個區(qū)縣級單元為研究對象，確定了各縣域耕地保護經(jīng)濟補償?shù)膬?yōu)先序，并將重慶耕地保護補償劃分為三個區(qū)域：優(yōu)先補償區(qū)，次級補償區(qū)和臨界補償區(qū)。三個區(qū)域涉及的區(qū)縣分別為12個，14個和11個，占全市耕地總面積的32.36％，37.14%和30.50%。三大區(qū)域在耕地資源稟賦、區(qū)域發(fā)展定位和市級耕地建設(shè)性補償?shù)闹С至Χ确矫婢嬖陲@著差異。<

16、br>　　根據(jù)空間時序和區(qū)域差異性，設(shè)計耕地保護經(jīng)濟補償區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略。耕地保護經(jīng)濟補償時序上，分別設(shè)置耕地保護經(jīng)濟補償?shù)南刃性圏c區(qū)、試點區(qū)和全面推開區(qū)；在耕地保護經(jīng)濟補償方式的選擇上，優(yōu)先補償區(qū)和次級補償區(qū)多為區(qū)位較好的城市近郊區(qū)域，對農(nóng)戶可以現(xiàn)金+保險補償為主，適當配置耕地保護、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的信貸優(yōu)惠政策；而次級補償區(qū)中的部分縣域及臨界補償區(qū)多為遠離重慶經(jīng)濟社會政治中心的縣域，激勵性補償在以現(xiàn)金+保險補償為主外，適當配置技術(shù)補償，提高后備

17、建設(shè)區(qū)的農(nóng)業(yè)“造血”功能。
　　（5）本研究構(gòu)建的耕地保護經(jīng)濟補償思路和關(guān)鍵技術(shù)方法合理、可行，但在不同的區(qū)域應(yīng)用時應(yīng)進行修正。
　　基于耕地保護經(jīng)濟補償范圍變化調(diào)控、經(jīng)濟補償標準差異化設(shè)計、經(jīng)濟補償空間時序安排、經(jīng)濟補償?shù)霓r(nóng)戶意愿調(diào)查的耕地保護經(jīng)濟補償思路和關(guān)鍵技術(shù)方法在重慶市江津區(qū)的實證表明是合理、可行的。在耕地保護經(jīng)濟補償范圍方面，借助遙感解譯技術(shù)和GIS技術(shù)動態(tài)監(jiān)測土地利用變化，利用CA-Markov模型預(yù)測未來年份

18、的耕地保護經(jīng)濟補償范圍，實現(xiàn)耕地保護經(jīng)濟補償?shù)膭討B(tài)化、精確化；在耕地保護經(jīng)濟補償標準方面，基于耕地資源價值內(nèi)涵重構(gòu)，通過收益還原法、替代市場法等對耕地資源的分維度和綜合價值進行了評估，確定了不同區(qū)域的耕地資源不同價值的理論補償值，結(jié)合地方財政承受力確定了實際的經(jīng)濟補償標準，并明晰了補償資金的來源渠道。在經(jīng)濟補償?shù)木唧w方式方面，依據(jù)農(nóng)戶意愿調(diào)查中感知敏感的經(jīng)濟補償標準、補償方式、補償依據(jù)等方面確定農(nóng)戶認可度高的形式。在經(jīng)濟補償?shù)膮^(qū)域協(xié)調(diào)方

19、面，依據(jù)“效率優(yōu)先”的原則優(yōu)化布局，開展全面補償和重點補償，提高經(jīng)濟補償資金的使用效率和耕地保護效率。研究構(gòu)建的思路和方法理清了耕地保護經(jīng)濟補償過程中地方政府和農(nóng)戶的利益關(guān)系，建立了耕地保護經(jīng)濟補償模式。研究區(qū)域作為西南丘陵地區(qū)的典型代表，其經(jīng)濟補償方案在西南丘陵地區(qū)具有很強的示范意義和推廣價值?；诟乇Ｗo經(jīng)濟補償?shù)膹?fù)雜性，在應(yīng)用時需要根據(jù)不同區(qū)域的不同情況進行地方財政收支能力、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等的修正。
　　綜上所述，本文以耕

20、地資源價值為切入點，通過重構(gòu)耕地資源價值體系，核算靜態(tài)時點及連續(xù)時間序列的耕地資產(chǎn)價值變化，明確了耕地資源價值內(nèi)涵和耕地保護經(jīng)濟補償機制建立的必要性。采用農(nóng)戶調(diào)查了解耕地保護經(jīng)濟補償微觀主體農(nóng)戶的意愿訴求，將土地價值意識納入農(nóng)戶的補償參與意愿分析，增強了經(jīng)濟補償設(shè)計的針對性?；诟刭Y源價值的補償標準空間分異及補償標準、范圍的時間演變，設(shè)計了差異化、動態(tài)化的耕地保護經(jīng)濟補償路徑。同時，基于耕地保護補償效率的空間時序劃定及地方財政承受力的

21、補償路徑調(diào)整，提高了耕地保護經(jīng)濟補償?shù)目尚行浴Ｗ罱K構(gòu)建了基于耕地保護經(jīng)濟補償范圍變化調(diào)控、經(jīng)濟補償標準差異化設(shè)計、經(jīng)濟補償空間時序安排、經(jīng)濟補償?shù)霓r(nóng)戶意愿調(diào)查的系統(tǒng)的耕地保護經(jīng)濟補償路徑框架，明確了各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)和方法。本文的經(jīng)濟補償標準修正和分區(qū)方法如何更好地服務(wù)于地方實際，案例研究如何更好地進行理論提煉，補償重點區(qū)域如何聚焦才能更好地提升研究成果的精確性和針對性有待進一步加強，從而為政府耕地保護經(jīng)濟補償政策的制定提供更為科學的依