突發(fā)公共事件衛(wèi)生應急指揮系統(tǒng)運行模式研究.pdf

1、研究背景：
　　近年來，全球突發(fā)公共事件頻發(fā)，進入21世紀，在全球范圍發(fā)生了許多危害嚴重、影響重大的事件，如2001年發(fā)生在美國的“911事件”、2003年發(fā)生在我國的非典疫情、2004年的印度洋海嘯、2008年發(fā)生在我國的汶川大地震、2009年波及全球的甲型H1N1流感大流行、2014年肆虐西非的埃博拉出血熱疫情等。這些突發(fā)公共事件呈現(xiàn)出頻次高、規(guī)模大、影響廣泛、損失嚴重等特點，成為全球共同面臨的挑戰(zhàn)。除了受到影響的各國積極處置

2、應對外，世界各國均在考慮應對策略，以減少突發(fā)公共事件造成的損失和影響。
　　我國每年報告的突發(fā)公共衛(wèi)生事件超過千起，近10年來，先后發(fā)生SARS、人感染高致病性禽流感、鼠疫、甲型H1N1流感和人感染H7N9禽流感等重特大疫情。同時，我國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，除了火山爆發(fā)以外的各種自然災害均有發(fā)生;隨著社會經濟轉型發(fā)展，各種事故災難呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢;此外，恐怖事件等社會安全事件的威脅持續(xù)存在。2003年SARS以后，

3、從以人為本、保障人民群眾身體健康和生命安全的高度出發(fā)，黨中央、國務院對應急體系建設和發(fā)展給予高度重視，我國建立了應急管理體系，衛(wèi)生應急體系也隨之建立和逐步發(fā)展，“一案三制（預案、法制、體制、機制）”建設取得長足進展，衛(wèi)生應急隊伍和能力得到加強。在此期間，2004年，為提高衛(wèi)生應急管理信息化水平，國家部署建立突發(fā)公共事件衛(wèi)生應急指揮決策系統(tǒng)（以下簡稱應急指揮系統(tǒng)）。
　　世界衛(wèi)生組織等國際組織，美國、歐盟等有關國家和地區(qū)的先進做法，

4、以及近年來我國衛(wèi)生應急的經驗證明，應急指揮系統(tǒng)不僅是衛(wèi)生應急管理的信息化工具，更是提升衛(wèi)生應急管理效率的增倍器，是進一步優(yōu)化衛(wèi)生應急管理程序和流程的重要技術手段。目前，全國應急指揮系統(tǒng)建設已經投資數(shù)億，完成了國家級和省級、地市級應急指揮系統(tǒng)的建設，并在視頻會商和應對重特大突發(fā)事件中發(fā)揮積極作用。但在衛(wèi)生應急實際工作中，該系統(tǒng)發(fā)揮的作用仍十分有限，主要原因是該系統(tǒng)不能滿足各地衛(wèi)生應急管理工作的實際業(yè)務需求。這中間除了縣級應急指揮系統(tǒng)、移動

5、指揮平臺未建設，互聯(lián)網絡支撐不足，運維保障等工作制度不健全等問題外，對應急指揮系統(tǒng)運行模式缺乏了解與系統(tǒng)性的研究，也是我們面臨的關鍵問題之一。本研究探索解決這一問題，擬通過對國內外應急指揮系統(tǒng)、我國衛(wèi)生應急管理工作的深入分析，明確可整合利用的衛(wèi)生應急資源，梳理應急管理環(huán)節(jié)，細化管理工作流程，為建設滿足工作需要的應急指揮系統(tǒng)，進一步提升我國衛(wèi)生應急管理效率和水平提供相關建議。
　　研究目的：
　　在廣泛收集整理相關文獻資料和實

6、地調研的基礎上，總結評述國內外應急管理領域的相關研究成果，梳理衛(wèi)生應急體系建設、能力建設和工作現(xiàn)狀，以系統(tǒng)論、災害管理等理論為指導，深入分析應急指揮系統(tǒng)的構成要素，提出應急指揮系統(tǒng)的總體框架模型，并在分析應急指揮系統(tǒng)的現(xiàn)狀和存在不足的基礎上，提出升級改造現(xiàn)有應急指揮系統(tǒng)，建設一個科學、高效的應急指揮系統(tǒng)的建議。
　　研究方法：
　　本研究采用理論研究與實證研究兩類方法，通過文獻復習、焦點訪談、現(xiàn)場調查、專家咨詢、典型案例分析

7、、歷史數(shù)據分析等方法，梳理應急指揮系統(tǒng)運行機制和管理模式的相關理論和國內外經驗，在明確應急指揮系統(tǒng)功能需求的基礎上，提出建設適合我國國情的應急指揮系統(tǒng)運行模式的思路和對策。
　　應用系統(tǒng)綜述方法對文獻資料進行綜述，掌握突發(fā)事件應急管理的理論基礎、體系建設、制度建設以及相應流程，構建本研究的基本思路。在對有關國家和世界衛(wèi)生組織衛(wèi)生應急體系和應急指揮系統(tǒng)進行剖析的基礎上，重點研讀衛(wèi)生應急體系特點、管理構架等內容，以及應急指揮系統(tǒng)功能、

8、組織架構、人力資源和信息管理等方面，從理論上為完善我國應急指揮系統(tǒng)的構建提供參考。采用描述性統(tǒng)計分析方法，對2004年～2011年各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級情況和變化趨勢進行描述，分析我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告情況。采用EpiData6.04軟件建立數(shù)據庫，應用Excel軟件對數(shù)據庫進行整理，本研究所有數(shù)據分析采用SPSS17.0軟件。通過知情人物訪談和現(xiàn)場調查，了解衛(wèi)生應急以及應急指揮系統(tǒng)現(xiàn)狀、存在的不足。對實地研究中取得的資料進行重新

9、研讀，并利用Excel軟件進行開放式編碼，根據邏輯相似性，歸入所屬的各種不同主體或概念備忘錄中，再利用社會學中的主題分析法和分析性比較，比較和對比各組主體和概念，重新組合更為廣泛的整合性主題，從中歸納或抽象出應急指揮系統(tǒng)的運行模式等主題。梳理分析相關檔案材料，對相關人員進行半結構式訪談，并對相關部門進行問卷調查，獲取案例研究所需的資料。
　　研究結果：
　　1.對有關國家衛(wèi)生應急體系及其特點進行分析和研究，提出完善我國衛(wèi)生應

10、急體系和能力的相關建議，即建立統(tǒng)一的公共安全管理機構，常設衛(wèi)生應急管理機構，加強應對準備、培訓演練和監(jiān)測預警，完善應急保障體系，提升應急管理信息化水平，加強基層應急體系和能力建設，提高應急社會化程度。
　　2.從應急指揮系統(tǒng)功能、組織架構、人力資源、信息管理等方面對國外應急指揮系統(tǒng)最佳實踐進行分析，提出應明確和完善現(xiàn)有應急指揮中心的功能，確定其在常態(tài)下和應急狀態(tài)下的功能;應急指揮中心組織架構應標準化、模塊化，并具有一定的靈活性;應

11、明確應急指揮中心的人力資源需求;應加強應急指揮中心的信息管理等建議。
　　3.對2004年～2011年各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級情況和變化趨勢進行描述，提出我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告的總體情況和趨勢:報告事件類型以傳染病和食物中毒為主;未分級事件所占比例逐漸上升，重大事件和較大事件所占比例呈下降趨勢;與理想的突發(fā)事件報告分級報告架構相比，我國未分級事件報告仍偏低，應進一步加強。
　　4.通過定性訪談和現(xiàn)場調查，對省級和地市級應

12、急指揮系統(tǒng)現(xiàn)狀進行分析和研究，得出以下主要結論，即應急體系基本建立，但不完善;已編制應急預案，但針對性不強;風險評估起步，但質量有待提高;應急指揮系統(tǒng)初步建成，但管理框架缺失;有一定財政投入，但保障仍嚴重不足;人才隊伍初步建立，但人員數(shù)量和質量均待提高;法律法規(guī)體系初建，但執(zhí)行力不強。
　　5.研究提出構建理想的應急指揮系統(tǒng)的五大原則和四種應急指揮模式，在此基礎上提出我國應急指揮系統(tǒng)總體框架模型、綜合集成體系和六個要素，并界定應急

13、指揮流程。
　　6.分析現(xiàn)有應急指揮系統(tǒng)，梳理存在的五個主要問題，對衛(wèi)生計生行政部門、專業(yè)機構、應急隊伍等應急指揮系統(tǒng)用戶進行分析，提出應急指揮系統(tǒng)網絡建設和功能定位，以及完善現(xiàn)有系統(tǒng)的建議。
　　結論和建議：
　　1.應急指揮系統(tǒng)包括風險評估和預警平臺、應急處置平臺、恢復評估平臺、應急準備平臺、視頻交互平臺、互聯(lián)互通網絡等六個要素。宏觀的應急指揮流程包括七個階段，即預防準備階段、監(jiān)測評估階段、應急處置階段、事件終止階

14、段、恢復重建階段和評估完善階段。
　　2.應急指揮中心建設應著重實現(xiàn)互聯(lián)互通和業(yè)務功能需求，實現(xiàn)國家、省、地市、縣四級衛(wèi)生計生行政部門衛(wèi)生應急指揮中心（站點）、疾控機構應急作業(yè)中心、醫(yī)療機構信息中心、院前急救機構指揮調度中心，以及衛(wèi)生應急隊伍移動終端之間的互聯(lián)互通;在此基礎上，實現(xiàn)應急資源管理、知識庫、應急值守、監(jiān)測預警、應急處置等核心功能，為實現(xiàn)這些功能應建立16個相關的子系統(tǒng)。
　　3.完善應急指揮系統(tǒng)應充分學習借鑒國際

15、先進經驗，包括應急指揮中心的功能列表中增加公共衛(wèi)生相關功能;總結“小組模式”和聯(lián)防聯(lián)控工作機制的經驗教訓以及事件指揮體系(ICS)的普遍做法，標化組織構架;通過識別和培訓專職、臨時工作人員，加強人力資源能力建設;通過開發(fā)風險監(jiān)測和評估工具以及加強風險溝通的能力，加強信息化管理。
　　創(chuàng)新與不足：
　　1.研究對象和領域具有重要的現(xiàn)實意義和價值，但缺乏理論關注。衛(wèi)生應急體系是2003年SARS疫情后快速發(fā)展和成長起來的新體系，

16、十余年來，衛(wèi)生應急體制、機制、法制和預案建設取得長足發(fā)展，核心能力顯著提升。全球變暖、人員流動、經濟一體化等因素使全球公共衛(wèi)生安全面臨嚴峻形勢，衛(wèi)生應急面臨前所未有的挑戰(zhàn)。應急指揮系統(tǒng)是衛(wèi)生應急體系的重要內容，是加強不同利益方之間的協(xié)調和信息的溝通的重要手段，其有效運轉將極大地提升應急管理效率。這一領域的研究具有十分重要的現(xiàn)實意義和價值。但是衛(wèi)生應急，尤其是應急指揮系統(tǒng)領域長期以來未受學術界和理論界關注，這方面的研究成果少，學術交流缺乏

17、。本研究旨在就應急指揮系統(tǒng)領域開展理論和實證研究，從學術角度提出優(yōu)化應急指揮系統(tǒng)的建議，推動衛(wèi)生應急指揮系統(tǒng)的升級，切實發(fā)揮其應有的作用。
　　2.研究設計注重理論和實踐相結合，研究方法綜合和全面。本研究通過文獻復習、焦點訪談、現(xiàn)場調查、專家咨詢、典型案例分析等方法，全面系統(tǒng)地梳理應急指揮系統(tǒng)運行機制和管理模式的相關理論和國內外經驗，注重現(xiàn)有研究和理論的提煉、國際最佳實踐的借鑒。在此基礎上，結合我國衛(wèi)生應急實際需求，提出適合我國國

18、情的應急指揮系統(tǒng)運行模式的思路和對策。
　　3.應急指揮系統(tǒng)的研究內容豐富、涉及面廣，涵蓋了衛(wèi)生應急的各個方面，在應急實踐中也越來越受到各級衛(wèi)生計生行政部門和相關機構的重視。本研究雖然做了大量的工作，也在深入研究的基礎上提出了優(yōu)化應急指揮系統(tǒng)的建議，但由于研究對象的復雜和自身研究能力有限，還存在很多細節(jié)上的問題需要進一步探討和研究，例如研究樣本選擇上未覆蓋所有潛在的應急指揮系統(tǒng)用戶類型，醫(yī)療機構、院前急救機構、衛(wèi)生應急隊伍未包括在