財政分權、財政支農(nóng)政策與糧食生產(chǎn)研究.pdf

1、糧食安全與能源安全、金融安全并稱為世界三大經(jīng)濟安全，糧食是關系到國家安全的重要戰(zhàn)略資源，如何保障糧食安全永遠是執(zhí)政者農(nóng)業(yè)政策的核心目標。農(nóng)業(yè)政策、地方政府支農(nóng)行為偏好及其取得的政策績效受到國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟發(fā)展水平、財政體制等外生環(huán)境和制度供給的影響和制約。財政分權體制被認為是上世紀90年代中后期中國高速經(jīng)濟增長的重要制度供給，但財政分權體制對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、糧食生產(chǎn)的作用和績效學術界卻較少涉足，缺乏系統(tǒng)深入的分析，且部分關于財政分權與

2、政府支農(nóng)行為、政府支農(nóng)政策與糧食生產(chǎn)效應的理論和實證研究結論存在較大偏差。當前我國糧食生產(chǎn)迎來了“十二連增”的大好形勢，但伴隨的是糧食生產(chǎn)資源環(huán)境約束日漸趨緊、供需結構矛盾凸顯、糧食生產(chǎn)綜合效率低下，如何有效激勵地方政府支糧、抓糧意愿，提升地方政府財政支農(nóng)政策效率，是今后一段時期財政體制改革、糧食綜合改革的題中之義，對這一問題的研究具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。
　　糧食生產(chǎn)由于其天然的弱勢產(chǎn)業(yè)特性，決定了政府支農(nóng)政策和財政支持是

3、其必不可少的政策保障和資金來源。但地方政府財政支農(nóng)行為選擇是內(nèi)生于財政體制的政策安排，本研究基于新制度經(jīng)濟學制度變遷理論，把財政體制分權化變遷、地方政府財政支農(nóng)行為和糧食生產(chǎn)納入到同一分析框架內(nèi)，將財政體制變遷、地方政府支農(nóng)行為引入到糧食生產(chǎn)、農(nóng)民種糧收入和糧食生產(chǎn)效率研究視域中，揭示財政體制向分權化實踐背景下，激勵機制、制度供給等發(fā)生變化對地方政府支農(nóng)行為、意愿和績效變化的影響傳導到糧食生產(chǎn)層面的作用機理，在糧食生產(chǎn)新形勢下探尋我國糧

4、食生產(chǎn)穩(wěn)定產(chǎn)能、提升效率、增加收益的可持續(xù)發(fā)展路徑、有效的制度供給和政府支農(nóng)政策安排。
　　研究的主要結論總結如下：
　　①財政分權體制通過激勵機制等約束地方政府財政安排和支農(nóng)行為選擇，進而作用于糧食生產(chǎn)。在以經(jīng)濟增長為主要目標的地方政府效用函數(shù)中，地方政府效用最大化的實現(xiàn)條件是：地方政府在不同部門的財政支出份額對經(jīng)濟增長的邊際貢獻趨同。由于糧食和其他產(chǎn)業(yè)對區(qū)域經(jīng)濟增長貢獻的巨大差異現(xiàn)實，地方政府財政城市偏向不可避免；糧食生

5、產(chǎn)函數(shù)中，政府財政支農(nóng)投入是重要的資本來源因素，糧食生產(chǎn)不僅僅取決于財政支農(nóng)支出水平更受到支農(nóng)資金使用效率的影響。所以在同一個分析框架下，財政分權體制通過激勵機制等約束地方政府財政安排和支農(nóng)行為能作用于糧食生產(chǎn)水平和效率。
　?、凇皾u進式”分權化的財政體制變遷、財政支農(nóng)政策與糧食生產(chǎn)之間存在顯著的長期動態(tài)均衡關系和短期動態(tài)偏離糾正機制。基于VAR和VEC模型研究發(fā)現(xiàn)：長期內(nèi)財政分權、財政支農(nóng)對糧食產(chǎn)量分別表現(xiàn)為正向沖擊、負向沖擊；

6、短期內(nèi)二者對糧食產(chǎn)量的作用相反，且不同滯后期作用大小和作用持續(xù)時間具有明顯差別，來自經(jīng)濟系統(tǒng)的沖擊使糧食產(chǎn)量偏離長期均衡時，糧食產(chǎn)量具有自身反向修正機制，誤差修正項會以0.0076的力度把糧食產(chǎn)量重新拉回均衡水平。而且，財政分權體制確立前后財政分權指標、財政支農(nóng)政策和糧食產(chǎn)量的動態(tài)均衡關系具有顯著差異。
　　③財政支出分權、地方政府財政支農(nóng)政策對糧食生產(chǎn)具有顯著影響，而且表現(xiàn)出明顯的時空差異。基于動態(tài)面板系統(tǒng)GMM實證分析發(fā)現(xiàn)：全

7、樣本期內(nèi)財政支出分權對糧食產(chǎn)量、播種面積具有顯著的正向促進作用，對糧食單產(chǎn)水平作用不顯著，地方財政自主性僅對糧食單產(chǎn)提升具有顯著正向作用；地方政府財政支農(nóng)支出數(shù)量、地方政府財政結構中支農(nóng)比重對糧食產(chǎn)量、播種面積和單產(chǎn)水平作用不顯著甚至為負。不同時間段、不同區(qū)域樣本中財政分權、地方政府財政支農(nóng)政策對糧食生產(chǎn)影響差異明顯?；诳臻g經(jīng)濟學視角，SDM模型實證結果表明：各省市糧食生產(chǎn)具有顯著的空間溢出效應，且影響糧食生產(chǎn)的財政分權、支農(nóng)政策因素

8、也表現(xiàn)出明顯的正向空間溢出效應。
　?、茇斦謾?、地方政府財政支農(nóng)政策對農(nóng)民不同類型收入的影響，構成了分權、支農(nóng)行為對糧食生產(chǎn)的微觀主體作用機制?；趧討B(tài)面板系統(tǒng)GMM結果研究發(fā)現(xiàn)：財政支出分權程度對農(nóng)民總收入、家庭經(jīng)營性收入和工資性收入多具有顯著的正向增收效應；人均財政支農(nóng)支出數(shù)量對農(nóng)民總收入、工資性收入具有顯著的正向作用，但對農(nóng)民種糧收入作用不顯著甚至為負，地方政府財政支農(nóng)力度作用多不顯著。且在不同時間段、不同區(qū)域內(nèi)相互關系表

9、現(xiàn)出明顯差異。進一步在城鄉(xiāng)居民收入差距分析中，財政支出分權程度和地方政府財政自主性均對城鄉(xiāng)居民收入差距和轉移性收入差距具有顯著的“縮差”作用，但地方政府財政支農(nóng)政策、支農(nóng)水平和比重對城鄉(xiāng)間居民收入差距的作用微弱。
　?、葚斦謾嗪拓斦мr(nóng)政策對糧食生產(chǎn)效率的促進作用差異顯著。基于DEA—Malmquist模型分析發(fā)現(xiàn)：1978年以來我國糧食生產(chǎn)的全要素生產(chǎn)率、技術效率、技術進步率、純技術效率均沒有達到DEA有效，具有效率退化趨勢；

10、各糧食產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)效率差異明顯；1994年分稅制改革之后糧食生產(chǎn)效率逐漸下降、波動更加劇烈；糧食生產(chǎn)效率動態(tài)演化類似于“先提高、后穩(wěn)定、再快速下降、最后逐步快速恢復”路徑。基于面板Tobit隨機效應模型的糧食生產(chǎn)效率影響因素分析發(fā)現(xiàn)：財政支出分權、財政自主性兩個財政體制因素對糧食生產(chǎn)效率均具有顯著的正向促進效應，但地方政府支農(nóng)行為和政策作用不明顯；且財政體制、政策因素對糧食生產(chǎn)效率及其分解指標的影響表現(xiàn)出明顯的時空差異。
　　總體

11、來說，本文理論和實證研究得出的一個核心結論就是：財政分權體制對于糧食生產(chǎn)產(chǎn)量穩(wěn)定、單產(chǎn)提升、種糧收入增加和綜合效率改進是具有積極推動作用的制度安排；但是在這一制度安排下，為地方政府設置了偏向城市的財政激勵，使得地方政府支農(nóng)意愿、政策安排和支農(nóng)效率普遍偏低，以至于地方政府財政支農(nóng)政策對糧食生產(chǎn)、種糧收入和糧食效率作用不顯著甚至相反，未能真正發(fā)揮財政支農(nóng)政策的績效。
　　鑒于此，本文主要政策建議簡述如下：
　?、凫柟滩⑼晟曝斦?/p>

12、權體制，充分發(fā)揮“分層治理”的制度優(yōu)勢。在糧食生產(chǎn)環(huán)境變得更加復雜、資源條件日益退化背景下，穩(wěn)定提升糧食綜合生產(chǎn)能力、保障糧食安全，財政分權體制是較合適的財政體制供給，在鞏固該體制基礎上進行逐步完善：一是嘗試各級政府間財政收支權力與責任劃分的法律建設，加強財政體制穩(wěn)定性；二是明確各級政府財政收入和支出責任劃分，確定政府事權邊界；三是完善轉移支付制度建設，轉移支付要逐漸向農(nóng)業(yè)、科技等部門傾斜，尤其是要發(fā)揮中央轉移支付對地方政府支持糧食生產(chǎn)

13、的刺激作用。
　?、谥貥嫷胤秸袨榈募s束和激勵機制，提升其支農(nóng)意愿和效率。一是轉變地方政府“自上而下”的單向約束機制為“自下而上”的約束，更好反映區(qū)域農(nóng)民的偏好和福利需求。嘗試以農(nóng)作物種植品種、糧食連片區(qū)域為單位建立高度組織化、專業(yè)化的自治組織，比如農(nóng)民協(xié)會、水稻種植協(xié)會等，或者以專業(yè)性農(nóng)民合作組織為基礎，代表組織內(nèi)的農(nóng)民，表達財政需求及偏好，提高信息表達的質(zhì)量和效率。地方政府的財政行為要對其負責，農(nóng)民組織或合作社對地方政府財政

14、支農(nóng)行為、績效等具有考核權力。二是重構地方政府行為扭曲的激勵機制。最主要的是對地方政府晉升激勵的改善和重構，不能單純的以GDP指標來評論地方政府政績并依此決定官員升遷，加入農(nóng)業(yè)發(fā)展的指標和權重，構建“綠色”GDP指標，而且考核機制要具有差異性和靈活性。
　?、燮ヅ渲ЪZ事權與財權及區(qū)域間財政資源，形成支糧財政穩(wěn)定增長長效機制。財權與事權不匹配的關鍵是地方政府財權逐漸萎縮不能滿足日益增加的支出責任需求，所以一方面中央政府應該逐漸把財政

15、收入權下放；另一方面中央政府把福利性明顯的教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)和糧食支持等支出責任上收；規(guī)范、硬化地方政府財政預算，加強各級人大、審計部門對地方政府財政支出的審計和監(jiān)督，逐步提高地方政府財政支出的透明度和準確性。通過省市間糧食供給需求以及實際糧食購銷為基礎，構建糧食生產(chǎn)上的利益補償機制，可以通過利益在橫向政府間轉移支付，補償糧食主產(chǎn)區(qū)省市支持糧食種植、出售商品糧方面的財政收入損失。
　?、軆?yōu)化支農(nóng)模式與結構、創(chuàng)新支農(nóng)著力點，提升支農(nóng)資

16、金使用效率。財政支農(nóng)模式轉變和財政支農(nóng)結構優(yōu)化的關鍵在于創(chuàng)新財政支農(nóng)著力點，把財政支農(nóng)支出重心逐漸轉向到職業(yè)種糧農(nóng)民和專業(yè)化生產(chǎn)大戶培訓、糧食公共綜合服務平臺建設、糧食生產(chǎn)保險體系和風險預警防止體系建設上來。把財政支農(nóng)重點鎖定在“軟件”側面的建設、逐步減少事業(yè)費等效率低部門和大的基礎設施項目等“硬件”支出力度，可以逐步優(yōu)化支農(nóng)支出結構、轉變支農(nóng)模式，通過新的財政支農(nóng)著力點的培育快速提升財政支農(nóng)資金使用效率。
　　除此之外，引導金融