糧食主產(chǎn)區(qū)財政支農(nóng)效果評價及政策優(yōu)化研究.pdf

1、長久以來,我國“三農(nóng)”問題的癥結(jié)被認為是以農(nóng)補工經(jīng)濟戰(zhàn)略造成的財政支農(nóng)總量不足和城鄉(xiāng)公共服務(wù)分配不均等。我國13個糧食主產(chǎn)區(qū)鄉(xiāng)村人口4.3億,占全國的60％,是“三農(nóng)”問題解決的重點區(qū)域。該區(qū)域以占全國不到50％的財政支農(nóng)資金,生產(chǎn)了占全國約75％的糧食,也是需要財政支農(nóng)資金重點投入的特殊區(qū)域。雖然近年來財政支農(nóng)力度得到較大提高,但由于長期以來在支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)和使用管理上沉積的問題或體制弊端,導(dǎo)致財政支農(nóng)資金在促進主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民

2、收入提高的效果并不顯著,沒有發(fā)揮出政策應(yīng)有的效應(yīng)。在中國現(xiàn)實的國力及體制環(huán)境約束下,短期內(nèi)持續(xù)大幅提升主產(chǎn)區(qū)財政支農(nóng)規(guī)模及實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化并不現(xiàn)實。因此,通過提升財政支農(nóng)效果實現(xiàn)農(nóng)村民生狀況的有效改善,符合糧食主產(chǎn)區(qū)的現(xiàn)實情況。
　　 本論文的研究目的及意義在于,一是分析財政支農(nóng)政策對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)民收入的影響,尋找“利用財政支農(nóng)政策能夠緩解糧食主產(chǎn)區(qū)三農(nóng)問題,確保我國糧食安全”的實證依據(jù),并為此

3、進行制度設(shè)計。這對利用財政支農(nóng)政策促進主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,以確保國家糧食安全具有理論及實踐意義。二是從支出總量、政策結(jié)構(gòu)和農(nóng)戶行為三個層面分析糧食主產(chǎn)區(qū)財政支農(nóng)效果,探討財政支農(nóng)總量是否仍然處于邊際報酬遞增階段以及最優(yōu)支農(nóng)結(jié)構(gòu),從而為提高支農(nóng)效果的制度設(shè)計提供理論及實證依據(jù)。由此得到的研究結(jié)論如下:
　　 第一,分析糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。研究發(fā)現(xiàn),現(xiàn)階段糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展具有重要性和兩難性。前者表現(xiàn)在優(yōu)越的土

4、壤和氣候條件、占全國比重較大的糧食產(chǎn)出規(guī)模和更經(jīng)濟的種糧成本效益上；后者表現(xiàn)在自然災(zāi)害頻發(fā)、地方經(jīng)濟陷入低資源成本的比較優(yōu)勢陷阱、產(chǎn)業(yè)主體理性行為與發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)的矛盾、環(huán)境保護和糧食增產(chǎn)的矛盾等。
　　 第二,分析糧食主產(chǎn)區(qū)財政支農(nóng)政策演變歷史與實施現(xiàn)狀。研究發(fā)現(xiàn),從財政體制來看,主產(chǎn)區(qū)正進行省管縣的財政分配模式改革,這對地方財政分配會造成一定利弊影響；從地方財政收支來看,雖然主產(chǎn)區(qū)財政收入逐年增長,但財政自給率比全國平均水平還

5、要低,地方政府財政“入不敷出”現(xiàn)象比較嚴重；從財政支農(nóng)來看,主產(chǎn)區(qū)正進入以工補農(nóng)的高保護階段。財政支農(nóng)總量逐年上升,但增長速度波動較大,支農(nóng)支出占地方財政支出比重逐年下降。在支農(nóng)結(jié)構(gòu)上,支援農(nóng)村生產(chǎn)支出比重在上升、農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費比重在下降,農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出比重在下降、農(nóng)村救濟費和農(nóng)業(yè)科技三項費用支出波動不大。與其他區(qū)域相比較,主產(chǎn)區(qū)財政支農(nóng)支出嚴重不足,相對支農(nóng)支出約為9％,而全國有12％,主銷區(qū)達到13.6％,這與其在全國重

6、要的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟地位不相符合。
　　 第三,評價糧食主產(chǎn)區(qū)財政支農(nóng)政策實施的總量效果。研究發(fā)現(xiàn)財政支農(nóng)政策對實現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟效率和社會公平具有積極作用。從經(jīng)濟效率角度來看,糧食主產(chǎn)區(qū)財政支農(nóng)支出對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長具有正效應(yīng)。農(nóng)村人均支農(nóng)支出增加1％,第一產(chǎn)業(yè)增加值增長0.328％；支農(nóng)支出對糧食綜合生產(chǎn)能力具有正效應(yīng),農(nóng)村人均支農(nóng)支出增加1％,糧食增產(chǎn)0.061％。從社會公平角度來看,糧食主產(chǎn)區(qū)的財政支農(nóng)政策能夠有效提高農(nóng)民收入。農(nóng)村人均

7、支農(nóng)支出增加1％,農(nóng)村居民人均純收入將會增加0.299％。但是,財政支農(nóng)政策對縮小主產(chǎn)區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距的效果并不太明顯。其中,財政支農(nóng)力度不足是影響目標(biāo)實現(xiàn)的“量”的因為。從經(jīng)濟效率與社會公平雙目標(biāo)的關(guān)系來看,二者不存在沖突。
　　 第四,評價糧食主產(chǎn)區(qū)財政支農(nóng)政策實施的結(jié)構(gòu)效果。研究發(fā)現(xiàn),一是大多數(shù)的財政支農(nóng)工具實施效果并不好。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目整體技術(shù)效率不足0.6(1為完全效率),財政投入與其產(chǎn)出之間并不匹配；最低收購價補

8、貼對市場影響很大,收購價水平對糧食產(chǎn)量和農(nóng)民種糧凈利潤具有顯著正效應(yīng)；糧食綜合收入補貼對糧食產(chǎn)量無顯著影響,但對農(nóng)民收入有顯著影響；良種補貼有利于提高良種利用率,農(nóng)機具購置補貼推動了農(nóng)業(yè)機械化進程,卻也存在很多問題；農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長、糧食綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)民收入之間沒有顯著的相關(guān)關(guān)系。二是從財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的綜合效應(yīng)來看,對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的作用,農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目>支援農(nóng)村生產(chǎn)支出>農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(>代表更優(yōu)先)

9、；對于提高糧食綜合生產(chǎn)能力的作用,農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目>支援農(nóng)村生產(chǎn)支出>農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費；對于城鄉(xiāng)社會公平的作用,支援農(nóng)村生產(chǎn)支出>農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目>農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費。因此,建議政府一是加大生產(chǎn)性支出金額,包括支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出；二是提高非生產(chǎn)性支出資金效率,壓縮事業(yè)費在財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)中的比例。
　　 第五,評價財政支農(nóng)政策對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投資行為的影響。在分析糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投資現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,對財政支農(nóng)

10、政策對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投資行為影響進行了經(jīng)濟學(xué)分析,并以湖北省襄樊市為例,采用Tobit模型對這種影響進行進一步的實證論證。研究發(fā)現(xiàn),財政支農(nóng)政策對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投資行為具有一定積極影響。對糧農(nóng)進行糧食直接收入補貼、進行農(nóng)機具購置補貼、增加農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投資都會增加農(nóng)戶私人投資。而良種補貼、農(nóng)村剩余勞動力培訓(xùn)對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投資行為均無顯著影響。由此說明,糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投資行為受到多重因素的影響,要充分利用有利因素、克服不利因素的影響,僅僅依靠農(nóng)戶的

11、力量是不夠的,還需要國家大力支持。
　　 第六,進行主要財政支農(nóng)政策的國際經(jīng)驗借鑒。國際經(jīng)驗的啟示是,第一,財政支農(nóng)政策實施不僅兼顧公平和效率的投入原則,還要具有調(diào)節(jié)本國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟波動的功能。第二,美歐日印四國的財政支農(nóng)力度均高于中國,中央財政在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展中起著主導(dǎo)作用。第三,財政支持方式由價格支持向收入支持轉(zhuǎn)變,由間接支持向直接支持轉(zhuǎn)變；支持領(lǐng)域從單一農(nóng)產(chǎn)品市場轉(zhuǎn)向農(nóng)產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場并舉,從直接支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向支持農(nóng)村公

12、共事業(yè)全面發(fā)展。第四,金融支農(nóng)是國際上的普遍作法,國際社會均重視對農(nóng)業(yè)合作組織的扶持,發(fā)展中國家重視地區(qū)性扶貧投資。國際經(jīng)驗得到的警惕是,一是過大的財政支農(nóng)總量容易帶來巨大的財政負擔(dān)；二是對重要農(nóng)產(chǎn)品的價格支持措施容易引發(fā)通貨膨脹；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼容易造成環(huán)境污染和農(nóng)村貧富差距拉大；四是金融支農(nóng)措施會加大財政負擔(dān)并容易誘發(fā)政府金融體系的腐敗和低效運行。
　　 第七,提出優(yōu)化調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu),提高政策實施效果的一攬子政策方案。