“多規(guī)合一”下村鎮(zhèn)建設(shè)用地控制線劃定研究——以齊河表白寺鎮(zhèn)和莒南大店鎮(zhèn)為例.pdf

1、目前，我國空間規(guī)劃體系尚不完善，“多規(guī)”在建設(shè)用地管制中存在明顯的矛盾和沖突。隨著“多規(guī)合一”在全國、省、市（縣）的廣泛開展，“多規(guī)合一”逐漸成為共識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層一級政府，是“多規(guī)”沖突最直接的承接平臺，任何空間規(guī)劃和建設(shè)活動均涉及具體的利益主體，在“城市偏好”的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面“多規(guī)合一”研究明顯受到忽視。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進新型城鎮(zhèn)化過程中，關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面村鎮(zhèn)建設(shè)用地“多規(guī)”沖突和控制線劃定，具有較強的現(xiàn)實意義和理論價值。<

2、br>　　本研究依托山東省國土廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面“多規(guī)合一”試點的研究課題《山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間整治規(guī)劃編制與實施政策試點研究》，以“村鎮(zhèn)建設(shè)用地管控困境”為研究問題，以“多規(guī)合一”為目標(biāo)導(dǎo)向，通過兩個典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的研究實踐總結(jié)，建立“問題發(fā)現(xiàn)—理論支撐—沖突剖析—體系建構(gòu)—方法探討—實證分析”的邏輯框架。重點圍繞村鎮(zhèn)建設(shè)用地差異分析方法、建設(shè)用地控制線體系構(gòu)建、控制線劃定方法三大核心內(nèi)容展開研究。
　　首先，通過對目前“多規(guī)合一”的理論、方法

3、與實踐、“多規(guī)”建設(shè)用地管制內(nèi)容與手段的梳理總結(jié)，明確了現(xiàn)有研究對“多規(guī)合一”認(rèn)識的四個維度：理清界限、加強管護、簡化程序、提升綜合治理水平。界定了本研究的兩個核心概念：多規(guī)合一和村鎮(zhèn)建設(shè)用地。多規(guī)合一在本研究中界定為一種規(guī)劃理念，同時也是一種技術(shù)手段。村鎮(zhèn)建設(shè)用地包括城鎮(zhèn)建設(shè)用和農(nóng)村居民點建設(shè)用地兩部分。其中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地包括鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地和鎮(zhèn)域的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地兩部分；農(nóng)村居民點建設(shè)用地包括村民宅基地或農(nóng)村新型社區(qū)用地、村莊公共服

4、務(wù)設(shè)施用地、村莊產(chǎn)業(yè)用地、村莊基礎(chǔ)設(shè)施用地和村莊其他建設(shè)用地（含村莊道路）。
　　其次，結(jié)合各地實踐經(jīng)驗得出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面“多規(guī)合一”應(yīng)該在空間布局層面進行充分銜接，建設(shè)用地管制應(yīng)由重城鎮(zhèn)走向全域統(tǒng)籌，并按照管理權(quán)責(zé)明確分工、細分建設(shè)用地管制的不同方面。以博弈理論、情景規(guī)劃理論、公眾參與理論為理論基礎(chǔ)，提出村鎮(zhèn)建設(shè)用地“多規(guī)”差異分析方法，即構(gòu)建疊加分析的基礎(chǔ)底圖、確定疊加分析的時間截面、確定疊加分析的空間范圍、明確疊加分析的主要內(nèi)容

5、、關(guān)鍵節(jié)點補充比較。結(jié)合案例，將“多規(guī)”沖突的特征歸納為三個方面，即規(guī)?？偭棵堋⒖臻g結(jié)構(gòu)差異、規(guī)劃邊界與基本農(nóng)田保護底線的沖突，并總結(jié)四個方面原因，即標(biāo)準(zhǔn)差異，事權(quán)沖突，彈性缺失、主體意愿忽視。
　　第三，提出了包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長邊界、農(nóng)村居民點建設(shè)用地增長邊界、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€、農(nóng)村居民點建設(shè)用地規(guī)模控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線五條線在內(nèi)的“多規(guī)合一”村鎮(zhèn)建設(shè)用地控制線體系，以“利益協(xié)調(diào)、底線優(yōu)先、確保重點”為原則進一步提出

6、“人地互定、增減協(xié)調(diào)、五上五下”的控制線劃定思路。
　　第四，在具體的劃定方法方面，建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型識別—一般步驟總結(jié)—具體方法探討—典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)用”的研究邏輯。其中，從規(guī)?？偭俊⒐δ芙Y(jié)構(gòu)兩個方面建立波士頓矩陣，形成四種沖突類型：“總量”沖突型、“結(jié)構(gòu)”沖突型、“總量—結(jié)構(gòu)”雙沖突型和無沖突型。確定了“五步走”的控制線劃定步驟：先確定村鎮(zhèn)建設(shè)用地控制線劃定的前置條件，包括生態(tài)保護紅線劃定、基本農(nóng)田保護底線落實、目標(biāo)戰(zhàn)略整合三部分；再確