基于合約理論的公私合作制(PPP)研究.pdf

1、公私合作制(PPP)作為全世界近十幾年來在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給方面增長(zhǎng)最快的一種改革機(jī)制,指的是由政府發(fā)起的,在公共部門和民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間針對(duì)特定的新建公共(基礎(chǔ)設(shè)施)項(xiàng)目所建立的長(zhǎng)期性合作伙伴關(guān)系,其中主要涉及項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等責(zé)任的授權(quán)分配。PPP作為制度創(chuàng)新具有責(zé)任整合、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及不完全締約等三個(gè)特征。PPP將市場(chǎng)機(jī)制引入公共領(lǐng)域,旨在對(duì)公私部門的資源進(jìn)行有效整合,發(fā)揮民營(yíng)部門的金融及管理資源優(yōu)勢(shì),緩解公共部門的資金約束,實(shí)

2、現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率。公私合作制有助于解決目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的瓶頸,通過促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善以及改進(jìn)公共服務(wù)供給的效率,為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。自本世紀(jì)初以來,我國(guó)政府積極推行公共事業(yè)市場(chǎng)化的政策,然而PPP實(shí)踐卻停滯不前甚至出現(xiàn)倒退。究其原因,中國(guó)政府、民營(yíng)投資者及公眾對(duì)PPP的作用及其運(yùn)行機(jī)制尚缺乏深刻的認(rèn)識(shí),政策法規(guī)方面也存在諸多欠缺,而公共部門本身的機(jī)構(gòu)改革更顯得滯后。
　　 本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上,結(jié)合我

3、國(guó)的具體經(jīng)濟(jì)及制度環(huán)境的特點(diǎn),從PPP最基本的締約特性出發(fā),以合約不完全為貫穿全文的基本假設(shè),通過構(gòu)建PPP制度及合約的理論模型,深入分析PPP在實(shí)際應(yīng)用中面臨的核心問題,從最優(yōu)機(jī)制設(shè)計(jì)的角度來探求能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)福利最大化的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的締約形式,其中包括控制權(quán)如何安排、投資計(jì)劃如何確定、收益如何分配、風(fēng)險(xiǎn)如何控制,以及如何促進(jìn)事后的協(xié)調(diào)。本文的研究不僅靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合,而且綜合經(jīng)濟(jì)因素和政治因素,以求能夠切實(shí)的為PPP機(jī)制應(yīng)用于中國(guó)

4、這樣一個(gè)特殊的發(fā)展中國(guó)家提供必要的理論依據(jù),也為政府和民營(yíng)機(jī)構(gòu)的決策提供重要的參考。
　　 本文主要采用以理論研究為主,案例分析為輔的方法?；镜乃悸肥?對(duì)大量文獻(xiàn)及案例資料進(jìn)行調(diào)查研究及歸納總結(jié),并確定中國(guó)進(jìn)行公共事業(yè)市場(chǎng)化時(shí)所具有的制度特征,在此基礎(chǔ)上提出本文的研究視角及其主要研究的問題。綜合運(yùn)用博弈論、組織經(jīng)濟(jì)學(xué)、不完全合約理論、規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論,通過構(gòu)建模型來深入討論我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中通過引入民營(yíng)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)

5、行合理制度創(chuàng)新的必要性,可行性,復(fù)雜性;系統(tǒng)研究PPP的合約設(shè)計(jì)及治理問題,并突出考慮中國(guó)的特殊經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境對(duì)于PPP應(yīng)用的影響。最后總結(jié)研究的最終結(jié)論,并對(duì)未來的研究方向進(jìn)行展望。
　　 本文主要的研究工作及成果包括:
　　 第二章對(duì)PPP的概念、理論基礎(chǔ)及相關(guān)研究進(jìn)行系統(tǒng)的梳理總結(jié)。通過對(duì)PPP的效率來源進(jìn)行全面考察,確定PPP在一定條件下可以成為有效提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的制度創(chuàng)新,并促進(jìn)公民所享有的社會(huì)福利。由

6、于PPP制度的復(fù)雜性,它的實(shí)施效率不僅受到政治環(huán)境及制度效率的影響,還與PPP的基本特性、具體的合約與規(guī)制體系設(shè)計(jì)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的配置方式密切相關(guān)。合約經(jīng)濟(jì)學(xué)作為近幾十年來迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)理論,有助于對(duì)公私部門之間所建立的這種綜合性的合作模式及其社會(huì)效率進(jìn)行全面深入細(xì)致的分析。
　　 第三章將PPP與傳統(tǒng)公共供給模式的制度效率進(jìn)行深入比較,以確定PPP的比較優(yōu)勢(shì)以及PPP改革的必要性。在不完全合約的框架內(nèi),將建設(shè)階段基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量及運(yùn)

7、營(yíng)階段公共服務(wù)的水平作為構(gòu)成公共服務(wù)供給的社會(huì)福利的兩個(gè)主要方面。通過比較不同的公共服務(wù)供給模式,確定PPP制度更有利于激勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新從而增進(jìn)社會(huì)福利的條件。結(jié)果得到建設(shè)創(chuàng)新對(duì)運(yùn)營(yíng)收益的外部性,創(chuàng)新的社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間的一致性,以及公共部門和民營(yíng)部門的創(chuàng)新能力對(duì)比是重要的影響因素,由此確定PPP優(yōu)于傳統(tǒng)公共供給模式的范圍。
　　 第四章對(duì)以資金計(jì)劃為核心的PPP合約的政府選擇問題展開分析,其中包括資本金投資及

8、項(xiàng)目收益分配的確定,以此探討實(shí)施PPP的可行性。假定資金約束是政府引入民營(yíng)資本的基礎(chǔ),著重研究不同的合約條件對(duì)PPP合約設(shè)計(jì)的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)不論經(jīng)營(yíng)收益可否締約,資金約束和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)都是政府引入民營(yíng)資本的重要因素,更高的民營(yíng)投資將伴隨更多的收益分享。當(dāng)經(jīng)營(yíng)收益不可締約時(shí),民營(yíng)資本全額投資并獲取全部經(jīng)營(yíng)收益的PPP典型合約是有效的政府均衡選擇。制度保障的缺失則會(huì)導(dǎo)致初始合約的無效并降低民營(yíng)資本參與的意愿。
　　 第五章對(duì)PPP政府信

9、用風(fēng)險(xiǎn)的重要概念進(jìn)行明確詮釋,通過區(qū)分兩種應(yīng)用最普遍的PPP合約的政府責(zé)任,從制度根源的角度解釋政府信用風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的前因后果,以此強(qiáng)調(diào)PPP改革的復(fù)雜性。在政府購買型PPP合約中,假定政府存在私人控制權(quán)收益,且在事后再談判中擁有完全談判力;在特許經(jīng)營(yíng)型PPP合約中,引入政府協(xié)助性努力對(duì)于經(jīng)營(yíng)收益的影響,并構(gòu)建政府道德風(fēng)險(xiǎn)模型,從而得到不同的政府信用風(fēng)險(xiǎn)作用機(jī)理以及社會(huì)無效率結(jié)果。
　　 第六章針對(duì)PPP普遍存在民營(yíng)機(jī)構(gòu)努力不足以及

10、項(xiàng)目變更導(dǎo)致再談判成本的情況,探索動(dòng)態(tài)環(huán)境下通過締結(jié)隱性合約機(jī)制來增進(jìn)PPP效率的途徑,以正式合約與隱性合約互補(bǔ)的形式解決PPP所面臨的激勵(lì)約束和事后不協(xié)調(diào)問題。結(jié)果發(fā)現(xiàn),出于對(duì)未來交易收益的考慮,PPP有可能維持隱性合約以促進(jìn)社會(huì)有效的民營(yíng)機(jī)構(gòu)努力,并使得政府在合約再談判時(shí)獲得更多的剩余份額,從而實(shí)現(xiàn)更高的社會(huì)效率。合約變更概率及其所增加的收益水平更高,或是民營(yíng)機(jī)構(gòu)通過努力可獲得的貨幣收益更高,都能促進(jìn)雙方隱性合約的建立。
　　

11、 本文主要具有以下幾個(gè)創(chuàng)新點(diǎn):
　　 第一,本文結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況對(duì)Hart(2003)和Bennett& Iossa(2006)建立的PPP理論進(jìn)行擴(kuò)展,對(duì)可提高社會(huì)福利的創(chuàng)新性努力的特性以及進(jìn)行市場(chǎng)化的公共機(jī)構(gòu)目標(biāo)進(jìn)行了修正,同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共部門和民營(yíng)部門在實(shí)施創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)稟賦方面可能存在系統(tǒng)性的差別,從而更加系統(tǒng)的解釋了公私合作制相對(duì)于傳統(tǒng)公共供給模式的比較優(yōu)勢(shì)。
　　 第二,以往對(duì)于如何確定公共部門和私人部門之間所建立的資

12、金合約的研究較為缺乏,而往往強(qiáng)調(diào)公私合作制的私人融資特性。本文在強(qiáng)調(diào)政府面臨資金約束的條件下,從政府角度出發(fā)解決了在不同合約條件下如何選擇PPP資金合約的問題,并證明民營(yíng)資本進(jìn)行全額投資并獲取全部經(jīng)營(yíng)收益的典型PPP合約在一定條件下是一種社會(huì)有效率的均衡。
　　 第三,不僅將合約不完全統(tǒng)一作為PPP政府信用風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源,還區(qū)分出兩種典型的PPP合約——政府購買PPP合約與基于用戶費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)合約中存在的不同的政府信用風(fēng)險(xiǎn)及由此