地方財(cái)政自主權(quán)研究.pdf

1、我國(guó)憲法第3條、第95條、第99條和第101條的規(guī)定,在形式上確立了“二元性政體”結(jié)構(gòu)。但從憲法和法律的規(guī)定中卻很難推導(dǎo)出地方自治的法根據(jù),以此為基礎(chǔ)的財(cái)政自治亦不能得到法規(guī)范上的確認(rèn)。然而,地方自主權(quán)(包括財(cái)政自主權(quán))經(jīng)常被用以討論中國(guó)的中央與地方關(guān)系。在事實(shí)上,地方自主權(quán)一詞在國(guó)家話(huà)語(yǔ)體系中也并不鮮見(jiàn)。地方自主權(quán)概念在中國(guó)的使用溯源表明,它并非是一般認(rèn)知中的地方自治概念。財(cái)政自主權(quán)是行政性財(cái)政放權(quán)結(jié)果的概括性表達(dá),并且主要是一種地方

2、自主性財(cái)政職權(quán)；同時(shí),也包含了預(yù)留地方改革試驗(yàn)行動(dòng)空間的內(nèi)容。
　　 以此為基礎(chǔ)展開(kāi)的研究表明,在既有的法律規(guī)范體系(本文定義為正式制度)下,地方政權(quán)在預(yù)算、組織收入,以及支出等方面享有一定的自主權(quán)。地方政權(quán)能夠在該種財(cái)政自主狀態(tài)下,實(shí)現(xiàn)地方的有效治理。然而,基于特殊的憲法設(shè)計(jì)、政治體制,以及歷史的因?yàn)?地方在正式制度下賦得的財(cái)政自主權(quán)受到了不同程度的限縮。但在正式制度外,地方政權(quán)通過(guò)改革創(chuàng)新、試驗(yàn),以及其他策略性行動(dòng),獲得了大

3、量的事實(shí)上的財(cái)政自主權(quán)。也因此,在事實(shí)狀態(tài)下,地方財(cái)政自主權(quán)表現(xiàn)為構(gòu)成的復(fù)雜性、邊界的不穩(wěn)定性和淵源上的非規(guī)范性。
　　 憲法和法律沒(méi)有明確、具體地劃分中央與地方的財(cái)政權(quán)限。在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中,這種不確定性展開(kāi)了一把可以接受各種解釋的寬大紙扇。在一方面,地方的財(cái)政自主權(quán)難以獲得憲法上的制度性保障,因而,地方財(cái)政自主權(quán)可能會(huì)受到來(lái)自中央的干預(yù)與侵害；在另一方面,基于憲法有關(guān)“積極性、主動(dòng)性”的原則,以及在不同時(shí)期中央對(duì)地方創(chuàng)新

4、或試驗(yàn)的激勵(lì),地方的行動(dòng)往往會(huì)拓展其財(cái)政自主空間,從而在某些方面形成財(cái)政自主的事實(shí)效果。
　　 財(cái)政立法的一元化和執(zhí)行的分權(quán)性、地方民主構(gòu)造與地方財(cái)政自主之間的分離、財(cái)政權(quán)限劃分的不明確,以及為降低改革成本而對(duì)地方既得利益的妥協(xié)等現(xiàn)實(shí)因素,導(dǎo)致了中央傾向于通過(guò)非正式制度來(lái)調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系。地方也傾向于在法律規(guī)范之外以實(shí)際行動(dòng)來(lái)維護(hù)歷次改革獲得的既得利益,并以改革的名義逐次拓展其財(cái)政自主空間。由此,形成了地方財(cái)政自主權(quán)在規(guī)

5、范和事實(shí)間的巨大張力。
　　 要實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政自主權(quán)從變動(dòng)到穩(wěn)定的轉(zhuǎn)捩,應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面展開(kāi)理性的反思:第一,從負(fù)擔(dān)的功能主義出發(fā),立足于地方財(cái)政的均衡化和地方治理的有效性,調(diào)整中央與地方財(cái)政權(quán)限的配置結(jié)構(gòu),確立合理的地方財(cái)權(quán)與事權(quán)范圍。第二,以規(guī)范性財(cái)政分權(quán)為導(dǎo)向,在憲法和法律上明確劃分中央與地方之間的財(cái)政權(quán)限,并為地方財(cái)政自主權(quán)提供制度性保障,以體現(xiàn)地方財(cái)政自主權(quán)的防御原則。第三、以建立民主化的公共財(cái)政為目標(biāo),通過(guò)地方民主機(jī)