充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)保障房融資的支撐作用

1、<p>　　充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)保障房融資的支撐作用</p><p>　　隨著我國(guó)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段，前期住宅供應(yīng)過(guò)度市場(chǎng)化的副作用逐步顯現(xiàn)：一面是商品房?jī)r(jià)格的持續(xù)上漲，房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫化加??；另一面卻是大量中低收入者無(wú)力承擔(dān)最基本的住房消費(fèi)負(fù)擔(dān)。為此，我國(guó)于2011年重新啟動(dòng)第二輪保障房建設(shè)規(guī)劃，以緩解住房困難所帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。而保障房所具有的社會(huì)公共需求和社會(huì)保障的性質(zhì)決定了政府是支撐其建設(shè)的最大責(zé)任主

2、體，政府理應(yīng)在其中尤其是資金方面扮演重要角色。</p><p>　　一、我國(guó)保障房建設(shè)的融資現(xiàn)狀</p><p>　?。ㄒ唬┑胤脚涮踪Y金難落實(shí)，資金缺乏穩(wěn)定性</p><p>　　根據(jù)目前“十二五規(guī)劃”對(duì)保障房建設(shè)的部署，我國(guó)將在未來(lái)五年新建3600萬(wàn)套保障性住宅，按照年均1萬(wàn)億的資金投入量來(lái)計(jì)算，五年共需投入5萬(wàn)億人民幣，這對(duì)于2008年的4萬(wàn)億投資計(jì)劃來(lái)說(shuō)還要高

3、。在中央明確表示保障房建設(shè)的主體責(zé)任由地方政府承擔(dān)的情況下，無(wú)疑給地方財(cái)政帶來(lái)了前所未有的壓力。在中央財(cái)政補(bǔ)貼上：以2013年為例，中央財(cái)政共撥付1015億元保障房專項(xiàng)資金（其中廉租房80億元，公共租賃住房580億元，棚戶區(qū)改造355億元），而根據(jù)住建部網(wǎng)站顯示，2013年我國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)任務(wù)共投入11200元（開(kāi)工666萬(wàn)套，基本建成544萬(wàn)套），中央財(cái)政的補(bǔ)貼資金不足總投資的10%。事實(shí)上按照基本建成470萬(wàn)套、新開(kāi)工63

4、0萬(wàn)套的年度建設(shè)任務(wù)來(lái)看，中央財(cái)政資金占比將會(huì)更小。從目前我國(guó)地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力來(lái)看，承擔(dān)30%基本已經(jīng)達(dá)到極限。在目前地方政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)的狀況下，這對(duì)于多數(shù)城市來(lái)說(shuō)是較難承受的。</p><p>　?。ǘ┬刨J融資預(yù)期并不樂(lè)觀</p><p>　　銀行信貸資金在保障房建設(shè)方面 占有重要地位，但近年來(lái)由于房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控力度的逐步加深，銀行方面逐步收緊對(duì)房地產(chǎn)的信貸資金。一方面，房地產(chǎn)行業(yè)

5、潛在風(fēng)險(xiǎn)的存在以及保障房建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制上的不完善令商業(yè)銀行在對(duì)保障房建設(shè)的加大投入上存在顧慮。另一方面，近年來(lái)央行不斷上調(diào)存款準(zhǔn)備金，貨幣政策呈持續(xù)趨緊態(tài)勢(shì)，銀行的信貸金額不斷受到壓縮。</p><p>　?。ㄈ┙鹑趧?chuàng)新不足，金融杠桿缺失</p><p>　　我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展水平仍處于較低階段，具體表現(xiàn)為：債權(quán)融資和股權(quán)融資缺乏，信托功能單一且規(guī)模小，住房抵押貸款證券化剛剛起步還不成熟

6、，房地產(chǎn)信托投資基金等金融產(chǎn)品還在探索過(guò)程中，法律機(jī)制尚不健全，專業(yè)化的投資機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等缺位，相關(guān)的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)如資產(chǎn)評(píng)估、信用評(píng)估、法律咨詢、金融擔(dān)保等發(fā)展薄弱，缺乏獨(dú)立有效的住房金融市場(chǎng)中介服務(wù)體系。這就造成了現(xiàn)行的融資工具雖多，包括企業(yè)債、銀行、基金、信托、保險(xiǎn)等，但能有效使用的卻不多，發(fā)展成熟并可適用于保障房的工具則少之又少。</p><p>　　二、保障房建設(shè)融資的財(cái)政基礎(chǔ)</p>&

7、lt;p>　?。ㄒ唬┍Ｕ戏康墓伯a(chǎn)品屬性決定了公共財(cái)政的主體責(zé)任</p><p>　　保障房就具有準(zhǔn)公共物品的特性。首先，在供大于求的情況下，保障房的消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，增加一個(gè)消費(fèi)者不會(huì)影響現(xiàn)有消費(fèi)主體的消費(fèi)效用。一旦需求超過(guò)了供給，就會(huì)出現(xiàn)擁擠狀態(tài)，消費(fèi)者獲得的效用開(kāi)始減少。其次，保障房具有局部排他性。由于保障房的供應(yīng)對(duì)象具有限制性，主要是根據(jù)家庭的收入水平、住房困難成都確定入圍的具體標(biāo)準(zhǔn)，不符合規(guī)定準(zhǔn)入

8、標(biāo)準(zhǔn)的家庭不被接納作為保障房這個(gè)“俱樂(lè)部會(huì)員”，而無(wú)法將符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的家庭排除在外。因此，保障房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性要求其必須由政府主導(dǎo)，在為實(shí)現(xiàn)保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)而進(jìn)行的資金籌集中，也必然要負(fù)擔(dān)主體作用。</p><p>　?。ǘ┍Ｕ戏烤哂猩鐣?huì)福利屬性，本質(zhì)上是以國(guó)家為主體的財(cái)政分配關(guān)系</p><p>　　根據(jù)庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)福利的大小主要取決于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總量和收入分

9、配的公平性，在假定國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量不變的情況下，收入分配越公平，就愈能改善社會(huì)整體福利水平。而大多數(shù)國(guó)家采用的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制由于其資本的逐利性，顯然不具有主動(dòng)促進(jìn)收入分配公平化的動(dòng)力，當(dāng)前我國(guó)的住宅供應(yīng)存在的過(guò)度市場(chǎng)化傾向很顯然印證了這一點(diǎn)。因此，保障房實(shí)質(zhì)上是擔(dān)當(dāng)了改善社會(huì)福利的任務(wù)，通過(guò)對(duì)住房困難群體的“托底”，保證他們最基本也是最迫切的住房需求得到適當(dāng)?shù)臐M足，縮減收入分配上的差距，讓低收入者也能共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，從而提高社會(huì)總體福利水

10、平。另外我們還應(yīng)該看到，保障房建設(shè)所需的資金并不是從天而降的，在構(gòu)成上，他主要是由政府財(cái)政支撐的。即政府通過(guò)稅收和財(cái)政轉(zhuǎn)移將富裕群體和地區(qū)的一部分收入轉(zhuǎn)移支付到托底貧困群體住房需求的保障房建設(shè)上。因而，保障房實(shí)質(zhì)上是以國(guó)家為主體，以財(cái)政為來(lái)源，以轉(zhuǎn)移支付為手段的財(cái)政分配關(guān)系。</p><p>　　（三）公共財(cái)政要求合理掌握財(cái)政分配秩序</p><p>　　“好鋼要優(yōu)先用在刀刃上”，凡事都要

11、講究個(gè)輕重緩急，財(cái)政資金在一定時(shí)期的有限性決定了其必須優(yōu)先投入到最為緊迫的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中去。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，新的城市弱勢(shì)群體― “夾心層”的住房矛盾也日漸凸顯?！氨逼?、“蝸居”、“蟻?zhàn)濉边@些近些年才產(chǎn)生的名詞折射出的不僅是他們的窘迫生活，更是當(dāng)前我國(guó)住房保障問(wèn)題日益嚴(yán)峻的標(biāo)志。因此，我國(guó)財(cái)政應(yīng)逐步從盈利性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資中抽身，將著力點(diǎn)放在優(yōu)先確保保障房建設(shè)上來(lái)。</p><p>　　三、發(fā)達(dá)國(guó)家在

12、保障房方面的財(cái)政實(shí)踐</p><p><b>　?。ㄒ唬┟绹?guó)</b></p><p>　　美國(guó)的保障房主要以公共住房形式提供。美國(guó)在1937年制定的《公共住房法》中明確了聯(lián)邦與州政府的各自的責(zé)任，即聯(lián)邦財(cái)政出資、地方政府承建。公共住房供應(yīng)政策為解決低收入家庭的住房問(wèn)題起到了較大作用，但是由于政府可以直接投入的資金有限，故從1965年起，政府通過(guò)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商建造供

13、低收入者租用的住房。提供低息貸款的方法，對(duì)私人建房者提供大大低于普通抵押貸款利率的資金；又比如聯(lián)邦減免稅的優(yōu)惠待遇規(guī)定，開(kāi)發(fā)商為低收入家庭建房后的10年內(nèi)可以享受住房建造成本70%的減免稅待遇。 　?。ǘ┬录悠?lt;/p><p>　　新加坡的“居者有其屋計(jì)劃”世界聞名，在建設(shè)資金方面，政府通過(guò)建屋發(fā)展局對(duì)組屋（即保障房）進(jìn)行統(tǒng)一投資建設(shè)，除少量的赤字補(bǔ)助金等形式的財(cái)政補(bǔ)貼外，新加坡政府利用公積金這一制度模式成功地

14、集合了民間資金用以組屋建設(shè)和購(gòu)房貸款。事實(shí)上，新加坡堪稱利用公積金制度推進(jìn)住房保障的典范，其保障房建設(shè)資金幾乎全部來(lái)自公積金。</p><p><b>　?。ㄈ┤毡?lt;/b></p><p>　　日本政府保障性住房主要的提供方式是“公共住宅”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，二戰(zhàn)結(jié)束以后日本建造的住宅總量中，公共住宅占了 45.7%，幾乎是全部住房的一半。在日本，公營(yíng)住宅是由地方政府投資、委

15、托地方公共團(tuán)體建造和運(yùn)營(yíng)的一種公房形式。按照規(guī)定，中央政府對(duì)建設(shè)費(fèi)用負(fù)擔(dān)45%，其余部分由住宅租用者交納的房租和地方政府負(fù)擔(dān)構(gòu)成。另一種供應(yīng)形式是住宅公團(tuán)建設(shè)的住宅，住宅公團(tuán)建設(shè)的住宅主要是面向繁華都市的中低收入者，資金來(lái)源主要是向財(cái)政借貸（息差由國(guó)家從一般財(cái)政中支補(bǔ)），政府出資資助相關(guān)費(fèi)用可達(dá)到1/2-2/3，另一部分資金向壽險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)借入。此外，政府還通過(guò)特批地方公共團(tuán)體發(fā)行債券的方式對(duì)其保障房建設(shè)進(jìn)行支持。</p>

16、;<p>　　四、完善財(cái)政投入的建議</p><p>　　（一）建立穩(wěn)定的財(cái)政資金支持渠道</p><p>　　一是要建立健全預(yù)算體系。財(cái)政預(yù)算的編制和通過(guò)均需要國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)審議，一旦通過(guò)便具有強(qiáng)制性和穩(wěn)定性。因此，中央和地方應(yīng)科學(xué)安排保障房建設(shè)財(cái)政預(yù)算資金，應(yīng)將保障房建設(shè)和維護(hù)管理資金作為專項(xiàng)資金設(shè)立，并建立相應(yīng)的預(yù)算撥款和使用制度，確保其在國(guó)民收入中占有一定比例。同時(shí)中央

17、還應(yīng)逐步加大對(duì)預(yù)算資金安排使用的審查力度，確保資金全部用于保障房建設(shè)上，嚴(yán)禁虛立各種名目套用保障房專項(xiàng)資金。</p><p>　　二是合理劃分責(zé)任。在目前我國(guó)分稅制財(cái)政體系難以改變的情況下，單純靠行政壓力去要求地方政府完成任不是長(zhǎng)久之計(jì)。中央和地方財(cái)政在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上應(yīng)逐步加大對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的扶持力度。對(duì)中西部土地出讓凈收益和公積金增值收益少、財(cái)政能力弱的貧困地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付比重應(yīng)逐步增加。此外還應(yīng)明確省

18、級(jí)政府的主導(dǎo)地位和市縣政府的具體責(zé)任，特別是省級(jí)政府要切實(shí)承擔(dān)起資金統(tǒng)籌的責(zé)任，合理確定地方政府間資金配套比例，明確并增加保障房新建、收購(gòu)和租金補(bǔ)貼資金的預(yù)算安排。</p><p>　　（二）采用公私合作模式提升財(cái)政杠桿效用</p><p>　　世界保障房發(fā)展的歷史表明，即使是美國(guó)、日本這樣財(cái)政實(shí)力雄厚的國(guó)家，也難以“單槍匹馬”地完成每年龐大的保障房建設(shè)任務(wù)。因此，通過(guò)公私合作的方式引入社

19、會(huì)資本“助力”，從而增強(qiáng)財(cái)政在實(shí)施保障房政策上的能力，不失為一種較好的選擇。目前，國(guó)際上比較通用的公司合作模式有PPP和BOT。社會(huì)資本的參與還有利于政府及時(shí)收回初期財(cái)政投入，用于開(kāi)展其他保障房項(xiàng)目，從而提高了財(cái)政資金的使用效率，增強(qiáng)了財(cái)政的融資杠桿效果。</p><p>　?。ㄈ┌l(fā)行住房建設(shè)地方公債</p><p>　　發(fā)行住房建設(shè)公債可以改善地方政府的融資結(jié)構(gòu)，同時(shí)可以強(qiáng)化財(cái)政在保障

20、房建設(shè)融資中的主體地位。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于做好發(fā)行2011 年地方政府債券有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2011〕29 號(hào)）以及《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》的相關(guān)指示，今后我國(guó)各級(jí)政府可以通過(guò)發(fā)行政府債券或通過(guò)地方投融資平臺(tái)發(fā)行專項(xiàng)債券的方式為保障房建設(shè)融資。住房公債作為債券融資的一部分，具有期限長(zhǎng)、利率低的優(yōu)勢(shì)，是保障性住房項(xiàng)目市場(chǎng)融資的較好工具。因此我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)在合理限度內(nèi)積極通過(guò)發(fā)行住房公債的方式為保障房建設(shè)進(jìn)行

21、融資，但同時(shí)也要確保地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍之內(nèi)。</p><p>　?。ㄋ模┩晟苽€(gè)人住房房產(chǎn)稅，擴(kuò)大實(shí)施覆蓋面</p><p>　　個(gè)人住房房產(chǎn)稅作為一種稅收，包括了稅收所具有的財(cái)政功能，成熟完善、覆蓋全面的房產(chǎn)稅一方面可以使地方政府?dāng)[脫土地財(cái)政的“綁架”，增強(qiáng)收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性使；另一方面也是擴(kuò)充財(cái)源的重要渠道。隨著結(jié)構(gòu)性減稅的逐步推進(jìn)，地方財(cái)政收入面臨進(jìn)一步縮水的困境。為了避免本就資