法學本科畢業(yè)論文-從趙作海案探析政法傳統(tǒng)中的民主集中制

1、<p><b>　　從趙作海案探析</b></p><p>　　政法傳統(tǒng)中的民主集中制</p><p>　　巴中廣播電視大學平昌分校2009級法學本科　</p><p><b>　　學號：</b></p><p><b>　　【摘　要】</b></p>

2、<p>　　政法體制的運作不僅要處理群眾路線 與專門機關的關系，還要處理分工與協(xié)調(diào)的關系、條塊關系，以及權利觀念與大局意識的關系。民主集中制是理解和解決上述關系的根本工作方法。為了有效適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，政法體制在邁向法治建設的過程中，不僅要對上述關系進行重新調(diào)整，對更為根本的民主集中制也要進行反思。也就是說既要防止“民主”流于形式，又要防止“集中”變成專權。改革的重點是進一步厘清黨委與各政法機關的權限，以及政法機關上下級關系

3、。改革不能以明顯違憲為代價，應當保持憲法秩序的穩(wěn)定。</p><p>　　【關鍵詞】　趙作海 政法傳統(tǒng)　民主集中制</p><p>　　2010年上半年發(fā)生的“趙作海案”引起全民關注并具有廣泛影響的政法事件?！摆w作海案”之所以能夠引起廣泛關注，就在于其被認定為故意殺人罪入獄服刑數(shù)年后，其案件被害人趙振晌“死而復活”。什么原因導致冤案發(fā)生？輿論批評的焦點首先是刑訊逼供問題。正是由于在辦案過

4、程中，公安機關存在刑訊逼供，才導致冤案的最終發(fā)生。輿論指向的另一個問題是案件協(xié)調(diào)。在辦案過程中，原本公安機關和檢察院存在意見分歧，但在政法委員會(以下簡稱政法委)的協(xié)調(diào)下，最終認定趙作海殺人事實成立。不論是刑訊逼供還是案件協(xié)調(diào)，都不是個體行為或個別做法，而是普遍存在于中國的制度性問題。筆者在此并非僅僅是透過“趙作海案”這一個案來對整個政法體制的運轉過程進行經(jīng)驗描述，而是將政法體制最為根本的組織原則——民主集中制——作為討論主線。這是因為

5、民主集中制不僅是中國區(qū)別于西方法治體制的根本標志，也是政法體制能否革新的關鍵所在。因此，通過對民主集中制原則的準確把握，有助于我們深刻理解包括“趙作海案”在內(nèi)的中國所有的政法現(xiàn)象和問題。</p><p>　　作為中國共產(chǎn)黨領導建立新中國的根本工作經(jīng)驗，民主集中制的原本含義，具體來說，可以歸納為以下幾方面：第一，走群眾路線，反對脫離群眾、破壞民主作風的傾向?！跋让裰?，后集中，從群眾中來，到群眾中去，領導同群眾相結合

6、如果沒有充分的民主生活，沒有真正實行民主集中制”。第二，加強黨的領導，反對分散主義?！肮ぁ⑥r(nóng)、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的。黨要領導工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊和政府。第三，正確處理中央與地方關系，加強中央的集中統(tǒng)一領導，發(fā)揮各地方的積極性，實行分級管理。第四，強調(diào)集體利益、整體利益和長遠利益。民主集中制不僅是黨的根本工作原則，也延伸適用于所有國家機構。</p><p>　　一、群眾路線與專門

7、機關</p><p>　　如何在政法工作中貫徹群眾路線，是一個根本的工作方法問題。在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去做宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。人民群眾是專門機關的依靠，專

8、門機關是人民群眾的武器，二者必須緊密地結合起來，才能鞏固我們國家的法制，維護憲法和法律的實施。在“趙作海案”中，群眾是促成冤案平反的決定性影響力量，其實也是當初促成冤案形成的重要影響力量。這是因為，一方面上級機關對“命案必破”、破案率的要求，以及將破案與績效考核掛鉤的做法，增加了辦案人員刑訊逼供的可能性；另一方面，這些做法特別是“命案必破”的要求，往往又來自于對民憤的呼應。民憤是涉及社會穩(wěn)定的重要指標，歷來為各級官員所重視?！痹凇摆w作海

9、案”中，從新聞媒體采訪報道中所能夠推測的是，該起殺人案在當?shù)卦疝Z動，趙作海被捉拿歸案并最終判刑，很可能是與當?shù)孛駪?，或者更準確地說與當?shù)卣畽C關所擔心的民憤引發(fā)社會不</p><p>　　然而，以民憤、民意作為辦案的主要動因甚至主要依據(jù)僅僅是強調(diào)了民主的一面而忽視了集中的一面。這里的集中，是指專門機關以事實為依據(jù)，以法律為準繩，對包括民意在內(nèi)的各種信息進行篩選、甄別。如果過于強調(diào)群眾的作用而忽視專門機關的功能

10、，就會產(chǎn)生很大的負面影響。在新中國成立初期，政法工作貫徹群眾路線，往往強調(diào)放手發(fā)動群眾，搞群眾運動。“政法工作不是一種只坐在屋子里辦公事、搞文牘的工作，而是一種與群眾運動相結合的實際工作，要指導與密切聯(lián)系群眾，通過群眾依靠群眾來推進工作,我們?nèi)嗣袼痉üぷ鞅仨毞e極地為政治服務，必須與當前的政治中心任務與群眾運動相結合。在各種中心任務與運動中，各地領導機關應把司法工作組織進去，注意運用這一武器，使中心工作做得更好。司法機關本身尤應積極主動配

11、合中心任務與運動，充分發(fā)揮人民司法的作用,目前我們的若干工作還趕不上群眾運動的發(fā)展，還有很多工作缺點和不少思想問題亟待解決?！睘榱烁玫嘏浜先罕娺\動，讓群眾參與、主導政法工作，甚至取代專門辦案人員，一度成為當時普遍的現(xiàn)象。這時的群眾路線，不再是讓群眾主導甚至取代政法專門機關的職能，而是注重響應和滿足群眾要求。因為群眾是否滿意直接關涉社</p><p>　　如果案件的偵辦人員和審理人員存在瀆職或腐敗行為，當然應予糾

12、正以實現(xiàn)個案正義。但是，有時冤案的發(fā)生卻與瀆職或腐敗無關，而是辦案人員基于認知上的偏差所導致。然而，在信息不充分的情形下所形成的輿論，固然體現(xiàn)著民憤或民意，但這種輿論缺少足夠的可信度。無數(shù)事實證明，在短時間內(nèi)形成的群眾意見，可能是一種集體無意識的共謀。民意如流水，當信息足夠充分以后，民意有發(fā)生大逆轉的可能。因此，是否走群眾路線、讓群眾滿意，固然是判斷政法工作好壞的重要標準，但也要注意民意具有的不確定性。黨的十一屆三中全會公報曾經(jīng)總結“文

13、化大革命”教訓，要求“各級領導要善于集中人民群眾的正確意見，對不正確的意見進行適當?shù)慕忉屨f服”，并且在這一句表述之后，緊接著又強調(diào)“憲法規(guī)定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯”。這隱含著如果群眾路線運用不當，同樣會導致冤案的發(fā)生。因此，政法機關應當嚴格依據(jù)憲法和法律來貫徹群眾路線，以避免侵犯公民權利；同時應注意民主基礎之上有集中，不僅要廣泛吸取民意，更要注意收集采信證據(jù)，審慎辦案，保持應有的獨立性。這樣才能通過制度的改進最大限度地

14、減少冤案。</p><p><b>　　二、分工與協(xié)調(diào)</b></p><p>　　在“趙作海案”中，輿論指向的另一個問題是政法委的協(xié)調(diào)制度。原本檢察院與公安機關一直存在分歧，因此，始終未進入起訴程序。正是由于政法委協(xié)調(diào)公、檢、法三機關，認為該案符合起訴條件，才由法院最終對趙作海作了有罪判決。這里須注意，政法委之所以有權協(xié)調(diào)個案，是因為一方面公、檢、法三機關雖然是分工

15、辦案，但卻共同服務于中心工作，而政法委則處于相對居中超然的地位；另一方面，在有些情況下，政法委往往又是被動介入?yún)f(xié)調(diào)，即只是在公、檢、法三家自行難以協(xié)調(diào)的情況下這種情況才會發(fā)生。如果運用科斯的解釋，專業(yè)化并非絕對優(yōu)越于一體化，當專業(yè)化高于一體化的交易成本時，一體化就是較優(yōu)選擇。因此，當公、檢、法三機關協(xié)調(diào)成本足夠高時，由政法委介入?yún)f(xié)調(diào)有其合理性。不過可能存在的問題是，政法委更容易受到公安機關的影響，而且越來越多的地方由公安首長擔任地方黨委

16、常委或政法委書記，這有可能使得案件的公正性難以保證。法院和檢察院更有可能只是配合公安機關而很難發(fā)揮制約功能。</p><p>　　實際上，各政法機關的分工與協(xié)調(diào)的關系，一直是新中國政法體制面臨的基本問題，而且是一個因時因地不斷變化的基本問題。特別值得注意的是，西方的分權制度強調(diào)的是制衡，而中國的分權制度強調(diào)的則是協(xié)調(diào)。這是因為西方的分權機關服務于不同的目標，如檢察機關側重打擊犯罪，而法院則注重保護基本人權；而中國

17、的分權機關，如公、檢、法在根本上都服務于大局。所謂大局，說到底就是強調(diào)國家建設和國家利益的重要性。</p><p>　　新中國成立初期，依階級斗爭理論，新中國建立的國家政權為無產(chǎn)階級專政服務，因此，舊法統(tǒng)必須廢除、舊司法人員必須徹底改造，以便建立新的國家暴力機關。新的國家暴力機關，不論是公安機關還是檢察院和法院，其根本任務都是鞏固國家政權。盡管三機關有職能上的分工，但更強調(diào)相互配合?！霸谀壳扒闆r下，我們尚不宜過分

18、強調(diào)各部門間的精細分工，應該提倡各個部門相互間和各個部門內(nèi)部都圍繞著中心工作而通力合作?！蓖瑫r，為了加強公、檢、法三機關的協(xié)作能力，中央在政務院下設政治與法律委員會并設立黨組，進行聯(lián)系與指導。自此，由執(zhí)政黨牽頭組織協(xié)調(diào)的政法系統(tǒng)格局初步形成。</p><p>　　盡管新中國成立伊始，公、檢、法三機關強調(diào)相互配合，但畢竟還是以承認各自分工職能為前提。不過隨著形勢的變化，公、檢、法三機關的分工職能越來越難以保證。重配

19、合，是因為公、檢、法三機關在改革開放新時期共同的根本任務是維護社會穩(wěn)定。而歷次“嚴打”所強調(diào)的“從重從快”，特別是“從快”是對速度的強調(diào)，必須是重配合而輕制約。當然，如果出現(xiàn)了相互制約的情形，有可能使案件陷入僵局，甚至有可能出現(xiàn)相互扯皮的情況。此時，相對超然的政法委就會被動介入?yún)f(xié)調(diào)，通過集體合議制來推動案件辦理進度。但是，現(xiàn)在越來越多的地方政法委書記由公安廳、局長兼任，這使得政法委協(xié)調(diào)案件的超然性難以保障，嚴重弱化了檢察院對公安機關的制

20、約功能。</p><p><b>　　三、條塊關系</b></p><p>　　在“趙作海案”中，還有一個被忽視的細節(jié)是，政法委對該案一共協(xié)調(diào)了兩次。第一次因為公安機關和檢察院各不相讓而擱置；第二次之所以能夠協(xié)調(diào)定案，實際上與當時中央要求各地清理超期羈押案件的大背景相關。在2000年12月27日舉行的全國人民代表大會常務委員會第19次會議上，第九屆全國人民代表大會內(nèi)務

21、司法委員會主任侯宗賓在作刑事訴訟法執(zhí)法檢查報告時，指出存在的主要問題就包括超期羈押問題仍然比較嚴重。時任全國人大常委會委員長的李鵬同志要求，對這次執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的一些典型違法案件，請國務院督促公安部，并請最高人民法院、最高人民檢察院抓緊查處。因此，中央與地方的關系，包括地方的上下級關系也深刻影響著政法體制的運轉過程。</p><p>　　法院和檢察院系統(tǒng)的上下級關系有所不同。法院上下級是監(jiān)督關系，檢察院上下級是領導

22、關系。法院和檢察院都是向同級人民代表大會負責，檢察院同時還要向上級檢察院負責。但是，包括公安在內(nèi)的政法機關，除了接受業(yè)務部門的指導、監(jiān)督或領導以及向同級人民代表大會負責并接受同級人民代表大會監(jiān)督以外，還要通過黨組接受同級黨委的領導，特別是黨中央的領導。這些關系統(tǒng)稱條塊關系。公、檢、法系統(tǒng)的上下級關系是條條關系，而公、檢、法三機關接受同級黨委的領導是塊塊關系，地方黨委服從于黨中央又是條條關系。由此可見，在條塊關系中交織著中央與地方的關系。

23、</p><p>　　黨是無產(chǎn)階級組織的最高形式，民主集中制，集體領導和個人作用的統(tǒng)一，中央和上級的決議。 “集體領導是黨的領導的最高原則之一應該根據(jù)情況分別提交黨的委員會、常委會或書記處、黨組集體討論決定，而不得由個人專斷黨委成立的研究處理任何專題的組織，必須在黨委領導之下進行工作，不得代替黨委，更不得凌駕于黨委之上”對于政法機關而言，“政法機關是專政機關，掌握生殺大權，更要置于各級黨委的領導之下。如果不要黨的

24、領導，或者自成系統(tǒng)，實行垂直領導，脫離各級黨委的領導，不緊緊依靠黨的領導，就不可能把工作做好，不可能勝利完成任務。特別是公安工作，什么事后向黨委保密、封鎖，或者只向黨委反映片面情況，脫離黨委領導，就要出亂子。在這方面，中國、蘇聯(lián)的經(jīng)驗教訓是不少的?！?“政法部門要依法處理各種社會矛盾，沒有黨的領導怎么行？當然，政府部門也不要把什么矛盾都上交給黨委，一般的案子，一般的事情，依法去辦就是了。重要的問題，重要疑難的案子，牽連到這里那里，事關重

25、大，一定要主動向黨委請示報告。這樣，才能更好地依法正確處理問題?！?lt;/p><p>　　這里需要區(qū)分兩類情形。第一是應區(qū)分黨委政法委協(xié)調(diào)與黨委領導。政法委只是黨的辦事機構，同樣要接受黨的領導。在有些情況下，政法工作可以直接向黨委請示報告，而不必經(jīng)由政法委。需要注意的是，政法委協(xié)調(diào)案件制度與過去的黨委審批案件制度有很大不同。前者仍以確認公、檢、法三機關的基本職能為前提，而后者則是取代了公、檢、法三機關特別是法院的審

26、判權。第二是應區(qū)分黨委審批制度與向黨委請示報告制度。新中國成立以來的黨委審批制度往往是與政治運動結合在一起的，因此曾經(jīng)長期存在。直至1979年中共中央頒布《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法的切實實施的指示》正式宣布廢除黨委審批制度之時，死刑案件仍是由中共中央批準。而向黨委請示報告制度基本不涉及個案的決定權，而是為了確保黨委特別是黨中央對全局的把握，從而較為準確的做出工作部署。</p><p>　　四、權利觀念與大局意

27、識</p><p>　　當下，常常聽到的是政法機關要為中心工作服務，為大局服務。那么，什么是大局？鄧小平同志曾強調(diào)：“在社會主義制度之下，個人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時利益要服從長遠利益，或者叫做小局服從大局，小道理服從大道理。”這也就不難理解，中國的大局就是比較強調(diào)國家的集體利益、整體利益和長遠利益。目前的大局就是維護安定團結的政治局面，實現(xiàn)國家的長治久安。</p><

28、p>　　由于大局意識較為強調(diào)國家利益、集體利益高于個人利益，這與個體權利觀念就可能存在著緊張關系。特別是在新中國成立初期，往往是以犧牲個體權利來成全特定時期的國家利益。不過，這一緊張關系從階級斗爭轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上以后得到緩解。黨的十一屆三中全會公報指出：“正如毛澤東同志所說，大規(guī)模的急風暴雨式的群眾階級斗爭已經(jīng)基本結束，對于社會主義社會的階級斗爭，應該按照嚴格區(qū)別和正確處理兩類不同性質(zhì)的矛盾的方針去解決，按照憲法和法律規(guī)

29、定的程序去解決，決不允許混淆兩類不同性質(zhì)矛盾的界限，決不允許損害社會主義現(xiàn)代化建設所需要的安定團結的政治局面憲法規(guī)定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權?！边@一變化也推動了政法工作指導思想的重大轉變，即從過去單純強調(diào)人民的重要性，轉向同時強調(diào)保障每個公民的權利。</p&g

30、t;<p>　　當然，這一變化也使得大局意識的貫徹較之過去要更為困難。如果說過去講大局是以犧牲個人權利為代價，那么現(xiàn)在在強調(diào)保障人權的背景下，這也算是一種政治不正確。2004年修訂后的《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！边@在很大程度上表明，以大局來犧牲個人權利要給予補償。但是，在實踐過程中往往會出現(xiàn)兩種情況：第一，地方政府往往為了政績或官商勾結

31、，犧牲個人利益且沒有給予合理補償，這自然會引起群眾不滿以致群體性事件。第二，地方政府與相關群眾難以達成合理定價，其中不乏群眾漫天要價的情形，一旦地方政府強制執(zhí)行，這也會引發(fā)群眾的抗爭。同時，中國正處在社會轉型的過程之中，利益分配不均進一步加劇了貧富兩極分化，這更使得“維穩(wěn)”成為中央工作的重中之重。</p><p><b>　　五、政法傳統(tǒng)再討論</b></p><p>

32、;　　大致來看，我國30多年來的法治建設往往集中于與市場經(jīng)濟密切相關的部分，而較少涉及政治體制改革層面，進而帶來的重大問題就是市場導向的新型法治如何與既有的政法體制相互協(xié)調(diào)。在現(xiàn)有局面下，如何實現(xiàn)政法傳統(tǒng)的自我變革，建設社會主義法治國家，可以從檢視民主集中制入手，細致討論執(zhí)政黨與法治、政法與憲法這兩大基本問題。</p><p>　　目前的現(xiàn)狀是，雖然法院依法獨立行使審判權已經(jīng)成為一項憲法原則，但在很多情況下，法院

33、實際上很難獨立駕馭重大、疑難案件。這是因為這幾類案件涉及的權力和利益關系復雜，法院并沒有足夠的能力進行協(xié)調(diào)。而中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨和領導力量，具有強大的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力，因此，包括群眾在內(nèi)的各方力量，最終會尋求地方黨委乃至中央出面解決問題。不論是發(fā)動輿論還是民眾上訪，其實行動的背后都是寄希望黨委特別是中央而不是法院或主要不是法院來解決根本的問題。這樣一種法律案件的泛政治化解決模式，短期內(nèi)難以得到根本改善。因此，建設中國特色社會主義法治

34、國家，仍要在黨的領導下循序漸進進行，只能通過改善黨的領導來建設法治。改善黨的領導，要實現(xiàn)黨政分開，黨法分開?！耙ㄟ^改革，處理好法治與人治的關系，處理好黨和政府的關系。黨的領導是不能動搖的，但黨要善于領導，黨政需要分開”就當前的發(fā)展形勢來看，黨的十七屆四中全會通過了《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，提出“黨內(nèi)民主是黨的生命，集中統(tǒng)一是黨的力量保證。必須堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，以保障黨員民

35、主權利為根本，以加強黨內(nèi)基層民主建設為</p><p>　　從憲法規(guī)定的國家體制與現(xiàn)有政法體制的關系來看，兩者雖然具有本質(zhì)上的一致性，但政法體制中長期存在的請示制度背后所反映的上下級關系與憲法規(guī)定的上下級關系是否存在著沖突，可能還值得進一步討論。新中國成立初期，曾一度出現(xiàn)司法與行政權力不分，法院一部分審判案件的最終批準權實際上是在政府的現(xiàn)象。1954年，全國人民代表大會制度建立以后，最高人民法院、最高人民檢察院對

36、全國人民代表大會負責，從而在組織設置上實現(xiàn)了司法權與行政權的分離。雖然政法機關在橫向關系上有初步疏通，但與之密切相關的縱向關系，至今并沒有根本性的改變。政法體制尤為強調(diào)統(tǒng)一領導，下級服從上級。1953年3月10日，中共中央下發(fā)《中共中央關于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定(草案)》，提出“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準以

37、后，始得執(zhí)行”。黨內(nèi)設立政法委制度以后，各政法機關須就重大事項向政法委請示報告，即使是強調(diào)審判獨立的法院也不例外。最高人民法院亦多次就請示制度作出規(guī)定。不僅法院上下級之間存在請示，同級法院向同級黨委及其政</p><p>　　導致上述緊張關系的關鍵就是權力過分集中。鄧小平同志曾批評：“權力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當?shù)?，不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特

38、別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥，拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府、經(jīng)濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題?！币虼耍岢稣误w制改革的步驟：“首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。第二個內(nèi)容是權力要下放，解決中央和地方的關系，同時地方各級也都有一個權力下放問題。第三個內(nèi)容是精簡機構，這和權力下放有關”。由此可見，