法學(xué)本科畢業(yè)論文-從趙作海案探析政法傳統(tǒng)中的民主集中制

1、<p><b>　　從趙作海案探析</b></p><p>　　政法傳統(tǒng)中的民主集中制</p><p>　　巴中廣播電視大學(xué)平昌分校2009級法學(xué)本科　</p><p><b>　　學(xué)號(hào)：</b></p><p><b>　　【摘　要】</b></p>

2、<p>　　政法體制的運(yùn)作不僅要處理群眾路線 與專門機(jī)關(guān)的關(guān)系，還要處理分工與協(xié)調(diào)的關(guān)系、條塊關(guān)系，以及權(quán)利觀念與大局意識(shí)的關(guān)系。民主集中制是理解和解決上述關(guān)系的根本工作方法。為了有效適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政法體制在邁向法治建設(shè)的過程中，不僅要對上述關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整，對更為根本的民主集中制也要進(jìn)行反思。也就是說既要防止“民主”流于形式，又要防止“集中”變成專權(quán)。改革的重點(diǎn)是進(jìn)一步厘清黨委與各政法機(jī)關(guān)的權(quán)限，以及政法機(jī)關(guān)上下級關(guān)系

3、。改革不能以明顯違憲為代價(jià)，應(yīng)當(dāng)保持憲法秩序的穩(wěn)定。</p><p>　　【關(guān)鍵詞】　趙作海 政法傳統(tǒng)　民主集中制</p><p>　　2010年上半年發(fā)生的“趙作海案”引起全民關(guān)注并具有廣泛影響的政法事件?！摆w作海案”之所以能夠引起廣泛關(guān)注，就在于其被認(rèn)定為故意殺人罪入獄服刑數(shù)年后，其案件被害人趙振晌“死而復(fù)活”。什么原因?qū)е略┌赴l(fā)生？輿論批評的焦點(diǎn)首先是刑訊逼供問題。正是由于在辦案過

4、程中，公安機(jī)關(guān)存在刑訊逼供，才導(dǎo)致冤案的最終發(fā)生。輿論指向的另一個(gè)問題是案件協(xié)調(diào)。在辦案過程中，原本公安機(jī)關(guān)和檢察院存在意見分歧，但在政法委員會(huì)(以下簡稱政法委)的協(xié)調(diào)下，最終認(rèn)定趙作海殺人事實(shí)成立。不論是刑訊逼供還是案件協(xié)調(diào)，都不是個(gè)體行為或個(gè)別做法，而是普遍存在于中國的制度性問題。筆者在此并非僅僅是透過“趙作海案”這一個(gè)案來對整個(gè)政法體制的運(yùn)轉(zhuǎn)過程進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)描述，而是將政法體制最為根本的組織原則——民主集中制——作為討論主線。這是因?yàn)?/p>

5、民主集中制不僅是中國區(qū)別于西方法治體制的根本標(biāo)志，也是政法體制能否革新的關(guān)鍵所在。因此，通過對民主集中制原則的準(zhǔn)確把握，有助于我們深刻理解包括“趙作海案”在內(nèi)的中國所有的政法現(xiàn)象和問題。</p><p>　　作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立新中國的根本工作經(jīng)驗(yàn)，民主集中制的原本含義，具體來說，可以歸納為以下幾方面：第一，走群眾路線，反對脫離群眾、破壞民主作風(fēng)的傾向。“先民主，后集中，從群眾中來，到群眾中去，領(lǐng)導(dǎo)同群眾相結(jié)合

6、如果沒有充分的民主生活，沒有真正實(shí)行民主集中制”。第二，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，反對分散主義?！肮?、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個(gè)方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊(duì)和政府。第三，正確處理中央與地方關(guān)系，加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮各地方的積極性，實(shí)行分級管理。第四，強(qiáng)調(diào)集體利益、整體利益和長遠(yuǎn)利益。民主集中制不僅是黨的根本工作原則，也延伸適用于所有國家機(jī)構(gòu)。</p><p>　　一、群眾路線與專門

7、機(jī)關(guān)</p><p>　　如何在政法工作中貫徹群眾路線，是一個(gè)根本的工作方法問題。在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去做宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去。人民群眾是專門機(jī)關(guān)的依靠，專

8、門機(jī)關(guān)是人民群眾的武器，二者必須緊密地結(jié)合起來，才能鞏固我們國家的法制，維護(hù)憲法和法律的實(shí)施。在“趙作海案”中，群眾是促成冤案平反的決定性影響力量，其實(shí)也是當(dāng)初促成冤案形成的重要影響力量。這是因?yàn)?，一方面上級機(jī)關(guān)對“命案必破”、破案率的要求，以及將破案與績效考核掛鉤的做法，增加了辦案人員刑訊逼供的可能性；另一方面，這些做法特別是“命案必破”的要求，往往又來自于對民憤的呼應(yīng)。民憤是涉及社會(huì)穩(wěn)定的重要指標(biāo)，歷來為各級官員所重視?！痹凇摆w作海

9、案”中，從新聞媒體采訪報(bào)道中所能夠推測的是，該起殺人案在當(dāng)?shù)卦疝Z動(dòng)，趙作海被捉拿歸案并最終判刑，很可能是與當(dāng)?shù)孛駪崳蛘吒鼫?zhǔn)確地說與當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)所擔(dān)心的民憤引發(fā)社會(huì)不</p><p>　　然而，以民憤、民意作為辦案的主要?jiǎng)右蛏踔林饕罁?jù)僅僅是強(qiáng)調(diào)了民主的一面而忽視了集中的一面。這里的集中，是指專門機(jī)關(guān)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，對包括民意在內(nèi)的各種信息進(jìn)行篩選、甄別。如果過于強(qiáng)調(diào)群眾的作用而忽視專門機(jī)關(guān)的功能

10、，就會(huì)產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。在新中國成立初期，政法工作貫徹群眾路線，往往強(qiáng)調(diào)放手發(fā)動(dòng)群眾，搞群眾運(yùn)動(dòng)?！罢üぷ鞑皇且环N只坐在屋子里辦公事、搞文牘的工作，而是一種與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合的實(shí)際工作，要指導(dǎo)與密切聯(lián)系群眾，通過群眾依靠群眾來推進(jìn)工作,我們?nèi)嗣袼痉üぷ鞅仨毞e極地為政治服務(wù)，必須與當(dāng)前的政治中心任務(wù)與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合。在各種中心任務(wù)與運(yùn)動(dòng)中，各地領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)把司法工作組織進(jìn)去，注意運(yùn)用這一武器，使中心工作做得更好。司法機(jī)關(guān)本身尤應(yīng)積極主動(dòng)配

11、合中心任務(wù)與運(yùn)動(dòng)，充分發(fā)揮人民司法的作用,目前我們的若干工作還趕不上群眾運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，還有很多工作缺點(diǎn)和不少思想問題亟待解決?！睘榱烁玫嘏浜先罕娺\(yùn)動(dòng)，讓群眾參與、主導(dǎo)政法工作，甚至取代專門辦案人員，一度成為當(dāng)時(shí)普遍的現(xiàn)象。這時(shí)的群眾路線，不再是讓群眾主導(dǎo)甚至取代政法專門機(jī)關(guān)的職能，而是注重響應(yīng)和滿足群眾要求。因?yàn)槿罕娛欠駶M意直接關(guān)涉社</p><p>　　如果案件的偵辦人員和審理人員存在瀆職或腐敗行為，當(dāng)然應(yīng)予糾

12、正以實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。但是，有時(shí)冤案的發(fā)生卻與瀆職或腐敗無關(guān)，而是辦案人員基于認(rèn)知上的偏差所導(dǎo)致。然而，在信息不充分的情形下所形成的輿論，固然體現(xiàn)著民憤或民意，但這種輿論缺少足夠的可信度。無數(shù)事實(shí)證明，在短時(shí)間內(nèi)形成的群眾意見，可能是一種集體無意識(shí)的共謀。民意如流水，當(dāng)信息足夠充分以后，民意有發(fā)生大逆轉(zhuǎn)的可能。因此，是否走群眾路線、讓群眾滿意，固然是判斷政法工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，但也要注意民意具有的不確定性。黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)曾經(jīng)總結(jié)“文

13、化大革命”教訓(xùn)，要求“各級領(lǐng)導(dǎo)要善于集中人民群眾的正確意見，對不正確的意見進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕忉屨f服”，并且在這一句表述之后，緊接著又強(qiáng)調(diào)“憲法規(guī)定的公民權(quán)利，必須堅(jiān)決保障，任何人不得侵犯”。這隱含著如果群眾路線運(yùn)用不當(dāng)，同樣會(huì)導(dǎo)致冤案的發(fā)生。因此，政法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)憲法和法律來貫徹群眾路線，以避免侵犯公民權(quán)利；同時(shí)應(yīng)注意民主基礎(chǔ)之上有集中，不僅要廣泛吸取民意，更要注意收集采信證據(jù)，審慎辦案，保持應(yīng)有的獨(dú)立性。這樣才能通過制度的改進(jìn)最大限度地

14、減少冤案。</p><p><b>　　二、分工與協(xié)調(diào)</b></p><p>　　在“趙作海案”中，輿論指向的另一個(gè)問題是政法委的協(xié)調(diào)制度。原本檢察院與公安機(jī)關(guān)一直存在分歧，因此，始終未進(jìn)入起訴程序。正是由于政法委協(xié)調(diào)公、檢、法三機(jī)關(guān)，認(rèn)為該案符合起訴條件，才由法院最終對趙作海作了有罪判決。這里須注意，政法委之所以有權(quán)協(xié)調(diào)個(gè)案，是因?yàn)橐环矫婀?、檢、法三機(jī)關(guān)雖然是分工

15、辦案，但卻共同服務(wù)于中心工作，而政法委則處于相對居中超然的地位；另一方面，在有些情況下，政法委往往又是被動(dòng)介入?yún)f(xié)調(diào)，即只是在公、檢、法三家自行難以協(xié)調(diào)的情況下這種情況才會(huì)發(fā)生。如果運(yùn)用科斯的解釋，專業(yè)化并非絕對優(yōu)越于一體化，當(dāng)專業(yè)化高于一體化的交易成本時(shí)，一體化就是較優(yōu)選擇。因此，當(dāng)公、檢、法三機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)成本足夠高時(shí)，由政法委介入?yún)f(xié)調(diào)有其合理性。不過可能存在的問題是，政法委更容易受到公安機(jī)關(guān)的影響，而且越來越多的地方由公安首長擔(dān)任地方黨委

16、常委或政法委書記，這有可能使得案件的公正性難以保證。法院和檢察院更有可能只是配合公安機(jī)關(guān)而很難發(fā)揮制約功能。</p><p>　　實(shí)際上，各政法機(jī)關(guān)的分工與協(xié)調(diào)的關(guān)系，一直是新中國政法體制面臨的基本問題，而且是一個(gè)因時(shí)因地不斷變化的基本問題。特別值得注意的是，西方的分權(quán)制度強(qiáng)調(diào)的是制衡，而中國的分權(quán)制度強(qiáng)調(diào)的則是協(xié)調(diào)。這是因?yàn)槲鞣降姆謾?quán)機(jī)關(guān)服務(wù)于不同的目標(biāo)，如檢察機(jī)關(guān)側(cè)重打擊犯罪，而法院則注重保護(hù)基本人權(quán)；而中國

17、的分權(quán)機(jī)關(guān)，如公、檢、法在根本上都服務(wù)于大局。所謂大局，說到底就是強(qiáng)調(diào)國家建設(shè)和國家利益的重要性。</p><p>　　新中國成立初期，依階級斗爭理論，新中國建立的國家政權(quán)為無產(chǎn)階級專政服務(wù)，因此，舊法統(tǒng)必須廢除、舊司法人員必須徹底改造，以便建立新的國家暴力機(jī)關(guān)。新的國家暴力機(jī)關(guān)，不論是公安機(jī)關(guān)還是檢察院和法院，其根本任務(wù)都是鞏固國家政權(quán)。盡管三機(jī)關(guān)有職能上的分工，但更強(qiáng)調(diào)相互配合?！霸谀壳扒闆r下，我們尚不宜過分

18、強(qiáng)調(diào)各部門間的精細(xì)分工，應(yīng)該提倡各個(gè)部門相互間和各個(gè)部門內(nèi)部都圍繞著中心工作而通力合作?！蓖瑫r(shí)，為了加強(qiáng)公、檢、法三機(jī)關(guān)的協(xié)作能力，中央在政務(wù)院下設(shè)政治與法律委員會(huì)并設(shè)立黨組，進(jìn)行聯(lián)系與指導(dǎo)。自此，由執(zhí)政黨牽頭組織協(xié)調(diào)的政法系統(tǒng)格局初步形成。</p><p>　　盡管新中國成立伊始，公、檢、法三機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)相互配合，但畢竟還是以承認(rèn)各自分工職能為前提。不過隨著形勢的變化，公、檢、法三機(jī)關(guān)的分工職能越來越難以保證。重配

19、合，是因?yàn)楣?、檢、法三機(jī)關(guān)在改革開放新時(shí)期共同的根本任務(wù)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。而歷次“嚴(yán)打”所強(qiáng)調(diào)的“從重從快”，特別是“從快”是對速度的強(qiáng)調(diào)，必須是重配合而輕制約。當(dāng)然，如果出現(xiàn)了相互制約的情形，有可能使案件陷入僵局，甚至有可能出現(xiàn)相互扯皮的情況。此時(shí)，相對超然的政法委就會(huì)被動(dòng)介入?yún)f(xié)調(diào)，通過集體合議制來推動(dòng)案件辦理進(jìn)度。但是，現(xiàn)在越來越多的地方政法委書記由公安廳、局長兼任，這使得政法委協(xié)調(diào)案件的超然性難以保障，嚴(yán)重弱化了檢察院對公安機(jī)關(guān)的制

20、約功能。</p><p><b>　　三、條塊關(guān)系</b></p><p>　　在“趙作海案”中，還有一個(gè)被忽視的細(xì)節(jié)是，政法委對該案一共協(xié)調(diào)了兩次。第一次因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)和檢察院各不相讓而擱置；第二次之所以能夠協(xié)調(diào)定案，實(shí)際上與當(dāng)時(shí)中央要求各地清理超期羈押案件的大背景相關(guān)。在2000年12月27日舉行的全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第19次會(huì)議上，第九屆全國人民代表大會(huì)內(nèi)務(wù)

21、司法委員會(huì)主任侯宗賓在作刑事訴訟法執(zhí)法檢查報(bào)告時(shí)，指出存在的主要問題就包括超期羈押問題仍然比較嚴(yán)重。時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長的李鵬同志要求，對這次執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的一些典型違法案件，請國務(wù)院督促公安部，并請最高人民法院、最高人民檢察院抓緊查處。因此，中央與地方的關(guān)系，包括地方的上下級關(guān)系也深刻影響著政法體制的運(yùn)轉(zhuǎn)過程。</p><p>　　法院和檢察院系統(tǒng)的上下級關(guān)系有所不同。法院上下級是監(jiān)督關(guān)系，檢察院上下級是領(lǐng)導(dǎo)

22、關(guān)系。法院和檢察院都是向同級人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，檢察院同時(shí)還要向上級檢察院負(fù)責(zé)。但是，包括公安在內(nèi)的政法機(jī)關(guān)，除了接受業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)、監(jiān)督或領(lǐng)導(dǎo)以及向同級人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并接受同級人民代表大會(huì)監(jiān)督以外，還要通過黨組接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，特別是黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。這些關(guān)系統(tǒng)稱條塊關(guān)系。公、檢、法系統(tǒng)的上下級關(guān)系是條條關(guān)系，而公、檢、法三機(jī)關(guān)接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)是塊塊關(guān)系，地方黨委服從于黨中央又是條條關(guān)系。由此可見，在條塊關(guān)系中交織著中央與地方的關(guān)系。

23、</p><p>　　黨是無產(chǎn)階級組織的最高形式，民主集中制，集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人作用的統(tǒng)一，中央和上級的決議。 “集體領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則之一應(yīng)該根據(jù)情況分別提交黨的委員會(huì)、常委會(huì)或書記處、黨組集體討論決定，而不得由個(gè)人專斷黨委成立的研究處理任何專題的組織，必須在黨委領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行工作，不得代替黨委，更不得凌駕于黨委之上”對于政法機(jī)關(guān)而言，“政法機(jī)關(guān)是專政機(jī)關(guān)，掌握生殺大權(quán)，更要置于各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下。如果不要黨的

24、領(lǐng)導(dǎo)，或者自成系統(tǒng)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，脫離各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，不緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不可能把工作做好，不可能勝利完成任務(wù)。特別是公安工作，什么事后向黨委保密、封鎖，或者只向黨委反映片面情況，脫離黨委領(lǐng)導(dǎo)，就要出亂子。在這方面，中國、蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是不少的?！?“政法部門要依法處理各種社會(huì)矛盾，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)怎么行？當(dāng)然，政府部門也不要把什么矛盾都上交給黨委，一般的案子，一般的事情，依法去辦就是了。重要的問題，重要疑難的案子，牽連到這里那里，事關(guān)重

25、大，一定要主動(dòng)向黨委請示報(bào)告。這樣，才能更好地依法正確處理問題?！?lt;/p><p>　　這里需要區(qū)分兩類情形。第一是應(yīng)區(qū)分黨委政法委協(xié)調(diào)與黨委領(lǐng)導(dǎo)。政法委只是黨的辦事機(jī)構(gòu)，同樣要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。在有些情況下，政法工作可以直接向黨委請示報(bào)告，而不必經(jīng)由政法委。需要注意的是，政法委協(xié)調(diào)案件制度與過去的黨委審批案件制度有很大不同。前者仍以確認(rèn)公、檢、法三機(jī)關(guān)的基本職能為前提，而后者則是取代了公、檢、法三機(jī)關(guān)特別是法院的審

26、判權(quán)。第二是應(yīng)區(qū)分黨委審批制度與向黨委請示報(bào)告制度。新中國成立以來的黨委審批制度往往是與政治運(yùn)動(dòng)結(jié)合在一起的，因此曾經(jīng)長期存在。直至1979年中共中央頒布《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法的切實(shí)實(shí)施的指示》正式宣布廢除黨委審批制度之時(shí)，死刑案件仍是由中共中央批準(zhǔn)。而向黨委請示報(bào)告制度基本不涉及個(gè)案的決定權(quán)，而是為了確保黨委特別是黨中央對全局的把握，從而較為準(zhǔn)確的做出工作部署。</p><p>　　四、權(quán)利觀念與大局意

27、識(shí)</p><p>　　當(dāng)下，常常聽到的是政法機(jī)關(guān)要為中心工作服務(wù)，為大局服務(wù)。那么，什么是大局？鄧小平同志曾強(qiáng)調(diào)：“在社會(huì)主義制度之下，個(gè)人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時(shí)利益要服從長遠(yuǎn)利益，或者叫做小局服從大局，小道理服從大道理。”這也就不難理解，中國的大局就是比較強(qiáng)調(diào)國家的集體利益、整體利益和長遠(yuǎn)利益。目前的大局就是維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的政治局面，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。</p><

28、p>　　由于大局意識(shí)較為強(qiáng)調(diào)國家利益、集體利益高于個(gè)人利益，這與個(gè)體權(quán)利觀念就可能存在著緊張關(guān)系。特別是在新中國成立初期，往往是以犧牲個(gè)體權(quán)利來成全特定時(shí)期的國家利益。不過，這一緊張關(guān)系從階級斗爭轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上以后得到緩解。黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“正如毛澤東同志所說，大規(guī)模的急風(fēng)暴雨式的群眾階級斗爭已經(jīng)基本結(jié)束，對于社會(huì)主義社會(huì)的階級斗爭，應(yīng)該按照嚴(yán)格區(qū)別和正確處理兩類不同性質(zhì)的矛盾的方針去解決，按照憲法和法律規(guī)

29、定的程序去解決，決不允許混淆兩類不同性質(zhì)矛盾的界限，決不允許損害社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)所需要的安定團(tuán)結(jié)的政治局面憲法規(guī)定的公民權(quán)利，必須堅(jiān)決保障，任何人不得侵犯檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要保持應(yīng)有的獨(dú)立性；要忠實(shí)于法律和制度，忠實(shí)于人民利益，忠實(shí)于事實(shí)真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)?！边@一變化也推動(dòng)了政法工作指導(dǎo)思想的重大轉(zhuǎn)變，即從過去單純強(qiáng)調(diào)人民的重要性，轉(zhuǎn)向同時(shí)強(qiáng)調(diào)保障每個(gè)公民的權(quán)利。</p&g

30、t;<p>　　當(dāng)然，這一變化也使得大局意識(shí)的貫徹較之過去要更為困難。如果說過去講大局是以犧牲個(gè)人權(quán)利為代價(jià)，那么現(xiàn)在在強(qiáng)調(diào)保障人權(quán)的背景下，這也算是一種政治不正確。2004年修訂后的《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這在很大程度上表明，以大局來犧牲個(gè)人權(quán)利要給予補(bǔ)償。但是，在實(shí)踐過程中往往會(huì)出現(xiàn)兩種情況：第一，地方政府往往為了政績或官商勾結(jié)

31、，犧牲個(gè)人利益且沒有給予合理補(bǔ)償，這自然會(huì)引起群眾不滿以致群體性事件。第二，地方政府與相關(guān)群眾難以達(dá)成合理定價(jià)，其中不乏群眾漫天要價(jià)的情形，一旦地方政府強(qiáng)制執(zhí)行，這也會(huì)引發(fā)群眾的抗?fàn)帯Ｍ瑫r(shí)，中國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程之中，利益分配不均進(jìn)一步加劇了貧富兩極分化，這更使得“維穩(wěn)”成為中央工作的重中之重。</p><p><b>　　五、政法傳統(tǒng)再討論</b></p><p>

32、;　　大致來看，我國30多年來的法治建設(shè)往往集中于與市場經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的部分，而較少涉及政治體制改革層面，進(jìn)而帶來的重大問題就是市場導(dǎo)向的新型法治如何與既有的政法體制相互協(xié)調(diào)。在現(xiàn)有局面下，如何實(shí)現(xiàn)政法傳統(tǒng)的自我變革，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，可以從檢視民主集中制入手，細(xì)致討論執(zhí)政黨與法治、政法與憲法這兩大基本問題。</p><p>　　目前的現(xiàn)狀是，雖然法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)已經(jīng)成為一項(xiàng)憲法原則，但在很多情況下，法院

33、實(shí)際上很難獨(dú)立駕馭重大、疑難案件。這是因?yàn)檫@幾類案件涉及的權(quán)力和利益關(guān)系復(fù)雜，法院并沒有足夠的能力進(jìn)行協(xié)調(diào)。而中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)力量，具有強(qiáng)大的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力，因此，包括群眾在內(nèi)的各方力量，最終會(huì)尋求地方黨委乃至中央出面解決問題。不論是發(fā)動(dòng)輿論還是民眾上訪，其實(shí)行動(dòng)的背后都是寄希望黨委特別是中央而不是法院或主要不是法院來解決根本的問題。這樣一種法律案件的泛政治化解決模式，短期內(nèi)難以得到根本改善。因此，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治

34、國家，仍要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下循序漸進(jìn)進(jìn)行，只能通過改善黨的領(lǐng)導(dǎo)來建設(shè)法治。改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，要實(shí)現(xiàn)黨政分開，黨法分開?！耙ㄟ^改革，處理好法治與人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動(dòng)搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開”就當(dāng)前的發(fā)展形勢來看，黨的十七屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，提出“黨內(nèi)民主是黨的生命，集中統(tǒng)一是黨的力量保證。必須堅(jiān)持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，以保障黨員民

35、主權(quán)利為根本，以加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)為</p><p>　　從憲法規(guī)定的國家體制與現(xiàn)有政法體制的關(guān)系來看，兩者雖然具有本質(zhì)上的一致性，但政法體制中長期存在的請示制度背后所反映的上下級關(guān)系與憲法規(guī)定的上下級關(guān)系是否存在著沖突，可能還值得進(jìn)一步討論。新中國成立初期，曾一度出現(xiàn)司法與行政權(quán)力不分，法院一部分審判案件的最終批準(zhǔn)權(quán)實(shí)際上是在政府的現(xiàn)象。1954年，全國人民代表大會(huì)制度建立以后，最高人民法院、最高人民檢察院對

36、全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，從而在組織設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)與行政權(quán)的分離。雖然政法機(jī)關(guān)在橫向關(guān)系上有初步疏通，但與之密切相關(guān)的縱向關(guān)系，至今并沒有根本性的改變。政法體制尤為強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，下級服從上級。1953年3月10日，中共中央下發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定(草案)》，提出“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)，均須事先請示中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準(zhǔn)以

37、后，始得執(zhí)行”。黨內(nèi)設(shè)立政法委制度以后，各政法機(jī)關(guān)須就重大事項(xiàng)向政法委請示報(bào)告，即使是強(qiáng)調(diào)審判獨(dú)立的法院也不例外。最高人民法院亦多次就請示制度作出規(guī)定。不僅法院上下級之間存在請示，同級法院向同級黨委及其政</p><p>　　導(dǎo)致上述緊張關(guān)系的關(guān)鍵就是權(quán)力過分集中。鄧小平同志曾批評：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)兀患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特

38、別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥，拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)過去在中央和地方之間，分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及到黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題?！币虼?，他提出政治體制改革的步驟：“首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。第二個(gè)內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時(shí)地方各級也都有一個(gè)權(quán)力下放問題。第三個(gè)內(nèi)容是精簡機(jī)構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)”。由此可見，