構建中國政府會計概念框架的理論研究與實證分析.pdf

1、中國預算會計是以預算管理為中心的宏觀管理信息系統(tǒng)。是核算、反映和監(jiān)督中央與地方各級政府預算及行政事業(yè)單位收支預算執(zhí)行情況的會計。新中國成立五十多年來，雖然我國預算會計工作有了較大發(fā)展，但最近十多年的發(fā)展明顯滯后。1993年企業(yè)全面改革了行業(yè)會計制度，直到1997年財政部才統(tǒng)一制訂了《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準則(試行)》、《事業(yè)單位會計制度》。并規(guī)定于1998年1月在全國執(zhí)行。預算會計改革出現(xiàn)今天這樣的

2、狀況，究其原因一是理論研究的薄弱，一是實務操作過程中面臨問題的復雜性，從預算會計分總預算和單位預算會計到事業(yè)單位會計向自收自支過渡，再到今天的三大部類的確立，無不從一個側面反映出中國經濟體制改革的進程。隨著中國財政管理體制改革步伐的加快，新的預算管理模式已開始建立，在核算內容、方法以及預算管理等方面又出現(xiàn)許多新情況、新問題，這些都迫使預算會計制度面臨進一步的改革。因此，面對新世紀經濟改革新浪潮，如何從傳統(tǒng)的預算會計轉向建立有中國特色的政

3、府會計體系成為我們亟待解決的問題。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，建立適合中國社會主義市場經濟發(fā)展需要的政府會計模式還處于探索之中，而對政府會計準則理論架構方面的研究成果更少，本文作者力求就此問題進行研究。 概念框架的前身是以研究財務會計基本概念、原則為主的會計理論體系(ConceptualframeworkforFinancialAccountingandReporting，簡稱CF)。關于概念框架的討論在WA．佩頓和A．C．利特

4、爾頓的《公司會計準則導論》可見雛形，兩位大師在這本書的序言中指出：“我們的意圖是要構建一個框架，并在此框架中建立起對公司會計準則的說明。對會計準則的討論并不試圖對公司實務進行重大的變革。討論的目的是陳述一個理論基礎，這一理論基礎能幫助會計人員對其實務進行符合實際的評估，并有助于公共會計師對財務報告進行審查?！备拍羁蚣茏鳛槔碚摶A的作用不言自明。 本文共分為七章。 第1章，導論。主要對論文的研究背景、意義、文獻綜述以及研究

5、結構與研究方法進行說明。 第2章，政府會計概念框架研究的理論基礎。本章是本文研究的理論基石。新公共管理理論、公共選擇理論、受托經濟責任理論等理論的發(fā)展，為政府公共部門改革提供了理論基礎，同時也成為促進政府會計改革的理論依據。本章針對上述基本理論進行比較分析，指出公共選擇理論揭示了信息披露和公眾監(jiān)督的重要性，一個廉潔、勤政、透明、高效的政府是建立有效的政府會計的前提，但這還不足以成為構建政府會計理論的基石。新公共管理理論強調產出和

6、結果，注重績效評價和考核，但不能完整反映多層次的會計目標實現(xiàn)及政府財務的統(tǒng)一性、管理水平和受托責任。隨著政府公共部門改革的深入，受托經濟責任理論受到廣泛關注，以受托經濟責任為導向的概念框架能更好地反映如下的思想：政府有責任保護其所管轄的資源價值；政府有責任履行契約義務和法律上的義務；政府有責任籌備充足的資源以彌補所提供服務的成本，從而保持提供公共服務的財政能力。本文擬以此為導向構建中國政府會計概念框架。 第3章，中國政府會計概念

7、框架的實踐依據。本章從實踐角度研究了中國預算管理及政府會計改革對準則及概念框架的影響。政府預算和會計改革是當前公共管理領域最熱門的議題。健全的預算和會計實務對于一國的經濟增長有著深遠的影響，同時，也是良好的治理結構的關鍵要素。近年來，OECD成員國政府改革的一個主要課題是將重點從資源投入轉向生產成果。為此，要進行多項預算改革，強調財政透明度和明確受托責任是良好治理的屬性。而為了提高財政透明度和明確受托責任進行的改革，如果沒有相應的會計系

8、統(tǒng)就無法實現(xiàn)。正是會計系統(tǒng)將政策和預算意圖轉化為財政管理和控制信息。本章圍繞以下兩點作了研究論證：其一，針對我國預算管理改革背景及過程、改革對政府會計制度及準則的影響認為我國政府會計改革的源動力主要來自于預算管理系統(tǒng)的需要，部門預算改革、政府收支分類改革、國庫集中支付和政府集中采購的實施，要求政府對預算資金實行集中控制，全過程追蹤撥款和撥款的使用過程，旨在強化對政府部門和預算單位財政支出行為的監(jiān)督，進而促進政府內部各層次受托責任關系的建

9、立，強化政府行為受托責任。同時，由于政府會計環(huán)境的變化，政府會計信息使用者及其需求者發(fā)生了變化，他們需要了解政府資源占用和使用的信息，也要了解債務和或有負債的信息，政府信息公開制度的逐步建立和完善，也不斷強化了報告受托責任。其二，分別對我國現(xiàn)行政府會計的環(huán)境及制度、體系存在的問題等方面進行了分析，指出現(xiàn)行的會計制度無論從性質、體系格局還是內容都具有很大的局限性。現(xiàn)行會計制度不能提供整個一級政府的運營業(yè)績和受托責任的會計信息，反映不出政府

10、整體財務狀況的信息；會計制度滯后于會計實務，不能及時反映現(xiàn)行實務的變化；與國際慣例有差距，不利于各國政府會計比較研究；會計核算中的具體處理也有諸多不完善之處。這就客觀上要求對我國現(xiàn)行政府會計體系及制度進行變革?，F(xiàn)在我國政府會計領域只有會計制度沒有準則，會計制度的實務性較強，可直接指導會計實務操作，如果在制度中反映會計目標、會計基本假設、信息質量特征等規(guī)范性內容，就無法與具體交易或事項處理方法、會計程序等融合，而如果將這些內容反映在概念框

11、架中就更為合理。建立適合我國國情的政府會計概念框架，為制定、理解和應用準則提供指南，也為適應我國政府公共部門和預算體制改革后的政府會計體系打下堅實的理論基礎。 第4章，國外政府會計準則的發(fā)展及經驗啟示。政府會計準則是用于指導和規(guī)范政府會計信息產生和傳輸?shù)臉藴?，是政府會計?guī)范體系的基本構成。政府會計準則的制定，是構建一個國家政府會計體系的最基礎、最重要的工作。隨著政府會計改革的進行，我國政府會計環(huán)境發(fā)生變化，原有的會計體系已經不能

12、適應社會主義市場經濟的需要，而只能從總體上重新進行構建。也需要建立指導政府會計實務的指南。本章針對西方國家制定政府會計準則主要模式及國際公共部門會計準則的發(fā)展經驗的研究，得出幾點重要啟示：要加強政府會計的理論研究工作；會計目標要反映受托責任的履行；政府會計采用權責發(fā)生制是政府會計改革的方向；將預算型會計報告擴展為政府財務報告；概念框架優(yōu)先，而具體準則后行。筆者認為，我國在建立完整的政府會計規(guī)范體系的過程中，可考慮與國際接軌的需要，借鑒國

13、外經驗為制定中國政府會計準則創(chuàng)造條件，建立符合中國國情的政府會計體系。 第5章，構建中國政府會計概念框架的調查問卷研究。為了進一步了解實務界和學術界關于中國政府會計準則、概念框架的看法，為本文研究提供更有建設性的結論，本章采用問卷調查的方式搜集數(shù)據。本次問卷調查研究的目的是：(1)通過問卷調查，對相關行業(yè)從事或了解財會、審計工作的人員關于是否建立中國政府會計準則體系的看法進行數(shù)據搜集，以獲取支持本論文觀點的證據；(2)在研究方法

14、上，國內在該領域的研究主要以規(guī)范研究為主，鮮有問卷調查研究，筆者希望在此方面有所突破，并獲得相應的第一手資料；(3)通過研究，希望能對構建中國政府會計概念框架的具體內容進行進一步的探討。筆者在分析和研究問卷調查結果的基礎上，得出如下結論：第一，絕大多數(shù)調查對象認為我國現(xiàn)行財政、行政、事業(yè)單位會計制度或準則是存在問題的；第二，我國現(xiàn)行政府會計存在的主要問題體現(xiàn)在：缺乏統(tǒng)一的會計準則或制度規(guī)范、會計核算基礎、報告體系有待改進以及會計要素和信

15、息質量需要改革；第三，大多數(shù)調查對象認為應該建立中國政府會計準則體系；第四，在建立中國政府會計概念框架的具體內容調查中發(fā)現(xiàn)，目前因為我國還沒有統(tǒng)一的政府會計準則，調查對象在回答問題時表現(xiàn)出了概念模糊，主觀化的傾向，恰好說明了統(tǒng)一的政府會計概念框架研究的必要性；第五，由于調查對象受其行業(yè)特點、職業(yè)環(huán)境、自身利益、學術觀點等因素的影響，使得他們在回答問卷中的問題時既有差異性又有共同性。 第6章，構建中國政府會計概念框架的基本思路。由

16、于政府會計領域一直沒有頒布正式的會計準則，作為理論，概念框架同樣具有對會計實務的解釋力，同樣也會對會計準則制定的理論起支持作用。結合前面的研究，本章提出構建我國政府會計概念框架的基本思路。這個建立在受托經濟責任基礎上的概念性框架應該體現(xiàn)的受托責任有如下層次：(1)公務員對政府官員的受托責任；(2)政府公共部門對人大的受托責任；(3)政府對人民的受托責任。受托經濟責任完成的形式應分為：行為責任和報告責任的履行。具體構成要素為：政府會計目標

17、、政府會計主體、政府會計信息質量特征、政府會計核算基礎、政府會計要素及其確認與計量、政府財務報告。 第7章，政府會計準則制定模式的選擇。中國政府會計沒有制定統(tǒng)一的會計準則，以什么樣的模式來建立政府會計準則也是值得研究的一個問題。本章在借鑒國外會計準則制定模式的經驗下，擬對我國政府會計準則制定模式及制定機構等問題進行探討。提出關于政府會計準則制定機構的幾點構想及會計準則制定的理論導向。筆者認為中國政府會計準則制定中應堅持兩點：一是