我國(guó)公共租賃住房制度的政策法律分析——基于公共租賃住房市場(chǎng)化的研究視角

1、<p>　　我國(guó)公共租賃住房制度的政策法律分析——基于公共租賃住房市場(chǎng)化的研究視角</p><p>　　關(guān)鍵詞: 住房保障 公共租賃住房 市場(chǎng)機(jī)制 住房租賃補(bǔ)貼 </p><p>　　內(nèi)容提要: 大力發(fā)展公共租賃住房是我國(guó)解決住房保障問題的一項(xiàng)重要政策選擇，但政府主導(dǎo)的公共租賃住房制度在實(shí)施過程中面臨著資金來源、土地供應(yīng)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、租金標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行監(jiān)督等諸多困難。借鑒有關(guān)國(guó)家成功經(jīng)

2、驗(yàn)，從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，穩(wěn)步推進(jìn)公共租賃住房的市場(chǎng)化改革理應(yīng)成為完善我國(guó)公共租賃住房制度的新趨向，而完備的住房租賃補(bǔ)貼制度則是這一制度體系健康運(yùn)行的關(guān)鍵與核心。為此，我們還需專業(yè)化公司、新型土地供應(yīng)、政策支持等相關(guān)配套制度的及時(shí)跟進(jìn)，以形成政府與社會(huì)良性互動(dòng)的住房保障格局。 </p><p>　　大規(guī)模實(shí)施以公共租賃住房建設(shè)為主導(dǎo)的保障性安居工程，堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲勢(shì)頭，切實(shí)滿足廣大人民群眾的基本住房需

3、求，是黨和政府在新形勢(shì)下做出的著力保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步的重要政策選擇。但是，當(dāng)公共租賃住房建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)快速推進(jìn)的同時(shí)，我們必須高度重視和研究解決這一政策措施在實(shí)施過程中所可能遭遇的困難和阻滯，以不斷發(fā)展與完善我國(guó)的住房保障制度體系。</p><p>　　一、公共租賃住房——我國(guó)保障性住房建設(shè)的政策選擇</p><p>　　2007 年 8 月 7 日，中華人民共和國(guó)住房和城

4、鄉(xiāng)建設(shè)部( 以下簡(jiǎn)稱住建部) 發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出要積極發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)建設(shè)中小戶型住房面向社會(huì)出租。自此，“公共租賃住房”開始逐步成為我國(guó)推進(jìn)保障性住房建設(shè)的主導(dǎo)性政策選擇。尤其是 2010 年 6 月 8 日住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》( 以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》) ，更是推動(dòng)了公共租賃住房在全國(guó)范圍的快速發(fā)展。</p>&l

5、t;p>　　( 一) 公共租賃住房的含義解析</p><p>　　公共租賃住房作為有別于廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房的一種新型保障性住房，目前尚無一個(gè)內(nèi)涵統(tǒng)一的明確界定。分析《指導(dǎo)意見》中對(duì)于發(fā)展公共租賃住房的要求，比較各地方公共租賃住房管理辦法中對(duì)于公共租賃住房的規(guī)定，公共租賃住房呈現(xiàn)如下特征：</p><p>　　第一，保障性。住房權(quán)是得到《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約

6、》、《消除一切形式種族歧視公約》等國(guó)際公約一致確認(rèn)的一項(xiàng)基本人權(quán)?！吨笇?dǎo)意見》也明確指出，大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場(chǎng)，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措。由此可見，發(fā)展公共租賃住房是我國(guó)政府繼廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房之后推出的保障居民住有所居的一種新型保障性住房。</p><p>　　第二，政策支持性。公共租賃住房不是在房地產(chǎn)市場(chǎng)中自發(fā)生成的，而是由國(guó)家推動(dòng)出現(xiàn)的，是國(guó)家為

7、了住房保障的目的人為設(shè)計(jì)的新型住房類別，因此公共租賃住房的發(fā)展，尤其是發(fā)展初期，只有在國(guó)家特殊政策的支持下，才能步入正常的發(fā)展軌道。同時(shí)，基于公共租賃住房的保障性特質(zhì)，國(guó)家也有責(zé)任通過政策支持來推動(dòng)公共租賃住房的發(fā)展。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》專設(shè)“政策支持”部分，從土地供應(yīng)、國(guó)家投資、稅收優(yōu)惠、金融支持方面給予公共租賃住房發(fā)展以政策支持。</p><p>　　第三，租賃性。這是公共租賃住房的核心特征，也是公共租賃住房與

8、經(jīng)濟(jì)適用房的最大區(qū)別。經(jīng)濟(jì)適用房是為目標(biāo)群體提供的低于市場(chǎng)價(jià)格的產(chǎn)權(quán)住房，而公共租賃住房則是向目標(biāo)群體提供適當(dāng)?shù)淖赓U住房來保障其住有所居。</p><p>　　第四，專業(yè)性。這是公共租賃住房與個(gè)人出租住房最大的區(qū)別。傳統(tǒng)的個(gè)人出租住房的首要功能是產(chǎn)權(quán)者自住，而公共租賃住房不論是通過新建、改建、收購，還是通過在市場(chǎng)上長(zhǎng)期租賃住房等方式籌集的房源，都不是為了自住，而是專業(yè)用于出租的。</p><p

9、>　　第五，供應(yīng)群體廣泛性。在我國(guó)原有的保障性住房中，廉租住房的供應(yīng)對(duì)象是最低收入群體，經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對(duì)象是中等收入群體。而《指導(dǎo)意見》規(guī)定： 公共租賃住房的供應(yīng)對(duì)象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭，有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍。部分地方規(guī)定的公共租賃住房供應(yīng)群體則更加廣泛，如上海將公共租賃住房供應(yīng)對(duì)象由戶籍人口擴(kuò)大為常住人口，并且不設(shè)收入限制。</p>

10、<p>　　綜上所述，我們可以將公共租賃住房界定為，由國(guó)家提供政策支持，各種社會(huì)主體通過新建或者其他方式籌集房源、專業(yè)面向廣泛目標(biāo)群體出租的保障性住房，是一個(gè)國(guó)家住房保障體系的重要組成部分。</p><p>　　( 二) 公共租賃住房作為我國(guó)保障性住房政策選擇的比較優(yōu)勢(shì)</p><p>　　國(guó)家之所以將發(fā)展公共租賃住房建設(shè)作為解決當(dāng)前住房困難問題的政策選擇，是因?yàn)楣沧赓U住房相

11、較個(gè)人購買、廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和個(gè)人出租等方式所具有的比較優(yōu)勢(shì)：</p><p>　　1． 公共租賃住房有利于引導(dǎo)國(guó)民“先租后買”，合理住房消費(fèi)。實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，通常有兩種方式： 一種是購買住房，另一種是租賃住房。據(jù)了解，在發(fā)達(dá)國(guó)家，首次購房人的年齡比我國(guó)要大很多，年輕人長(zhǎng)期租房是一種普遍狀態(tài)。在日本、德國(guó)，首次購房人平均年齡為 42 歲，法國(guó)為 37 歲，美國(guó)也在 30 歲以上，英國(guó)在 2008 －2

12、009 年間近 32% 的家庭靠租房解決居住問題，而在我國(guó)現(xiàn)階段，國(guó)民太過關(guān)注購房，而租房則處于相對(duì)被忽視的境地。鑒于此，國(guó)家應(yīng)在正確引導(dǎo)國(guó)民的住房消費(fèi)理念方面有所作為，即住房應(yīng)“從租到買、由小及大”[1]。公共租賃住房為居民提供可租賃適當(dāng)房源，這不僅可以引導(dǎo)鼓勵(lì)居民租房，減輕中低收入群體購買住房的經(jīng)濟(jì)壓力，而且可以減少“被買房”群體的數(shù)量，對(duì)抑制過高房?jī)r(jià)起到積極作用。</p><p>　　2． 公共租賃住房有助

13、于克服廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房的弊端。首先，公共租賃住房擴(kuò)大了保障范圍，有利于解決“夾心層”住房問題。因?yàn)榱庾》恐幻嫦蜃畹褪杖肴后w，經(jīng)濟(jì)適用房盡管保障對(duì)象是中等收入群體，但其價(jià)格仍然偏高，甚至部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房和商品房?jī)r(jià)格相差無幾。由于廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和商品房三者之間不能實(shí)現(xiàn)對(duì)接，形成兩個(gè)數(shù)量龐大的“夾心層”，即收入超過廉租住房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、但無力購買經(jīng)濟(jì)適用房的人群和收入超過經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、但無力購買商品房的人群。而公共租賃住房則

14、是面向中等以下收入群體出租，在保障范圍上實(shí)現(xiàn)了與商品房的對(duì)接。其次，經(jīng)濟(jì)適用房是產(chǎn)權(quán)房，存在套利空間，且通過行政手段進(jìn)行分配，極易誘發(fā)權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，而公共租賃住房則是面向中等以下收入群體出租住房，不存在引發(fā)上述弊端的空間或土壤。</p><p>　　3． 公共租賃住房有益于彌補(bǔ)個(gè)人出租住房的不足。在我國(guó)，個(gè)人出租住房主要存在以下不足： 一是數(shù)量少，尤其是在大城市可供出租的房屋數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求； 二是我國(guó)

15、城市人口膨脹，住房資源緊缺，加之各城市紛紛出臺(tái)“限購令”，致使私人出租住房難以成為租賃住房的主體，發(fā)展空間較?。蝗且蚩晒┏鲎獾姆课葸h(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求直接導(dǎo)致了過高的租金和“群租”現(xiàn)象。四是房屋租賃專業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)少，出租房屋都是私人閑置房屋，出租并非首要目的，穩(wěn)定性差，租賃房的居住功能存在缺陷，難以達(dá)到產(chǎn)權(quán)房的居家效果。與此不同，公共租賃住房則解決了個(gè)人出租住房數(shù)量短缺、運(yùn)營(yíng)不規(guī)范等問題，為中低收入無房群體提供數(shù)量充足、租期穩(wěn)定、價(jià)格合理的

16、住房。</p><p>　　二、我國(guó)公共租賃住房政策在實(shí)際運(yùn)行中面臨的困境</p><p>　　公共租賃住房建設(shè)作為我國(guó)政府解決中低收入群體住房困難的優(yōu)先政策選擇，在全國(guó)上下正在加緊推進(jìn)實(shí)施，形勢(shì)喜人，但是這一政策實(shí)施中存在的諸多隱憂更應(yīng)引起我們的高度重視。</p><p>　　( 一) 資金來源問題</p><p>　　資金來源是我國(guó)發(fā)展公

17、共租賃住房面臨的首要問題。2010 年底住建部發(fā)出的《關(guān)于報(bào)送城鎮(zhèn)保障性安居工程任務(wù)的通知》明確提出，2011 年計(jì)劃建設(shè)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造住房1000 萬套。這相比 2010 年的 580 萬套，增長(zhǎng) 72． 4%，其面積大體相當(dāng)于 2010 年全年商品房的供應(yīng)量，創(chuàng)歷年之最，共需投資約 1． 4 萬億元，將達(dá)全國(guó)房地產(chǎn)投資規(guī)模的 20%[2]。盡管這 1000 萬套保障類住房有棚戶區(qū)改造住房、經(jīng)濟(jì)適用房等多個(gè)部分構(gòu)成，但據(jù)測(cè)

18、算，僅廉租住房和公共租賃住房投資就達(dá)約 5000億元[3]，加之其資金占用周期長(zhǎng)和投資回報(bào)率低等，資金壓力之大是可想而知的。</p><p>　　對(duì)于資金來源，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，發(fā)展公共租賃住房應(yīng)堅(jiān)持政府組織、社會(huì)參與的原則，各地區(qū)在加大政府對(duì)公共租賃住房投入的同時(shí)，要切實(shí)采取土地、財(cái)稅、金融等支持政策，充分調(diào)動(dòng)各類企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資和經(jīng)營(yíng)公共租賃住房的積極性?！吨笇?dǎo)意見》在“政策支持”部分規(guī)定： 市、縣人民政府

19、要通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，加大對(duì)公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投入。省、自治區(qū)人民政府要給予資金支持。中央以適當(dāng)方式給予資金補(bǔ)助。同時(shí)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放公共租賃住房中長(zhǎng)期貸款，支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行中長(zhǎng)期債券等方式籌集資金，專項(xiàng)用于公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，探索運(yùn)用保險(xiǎn)資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金拓展公共租賃住房融資渠道，政府投資建設(shè)的公共租賃住房，納入住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)范圍。由此可見，我

20、國(guó)廉租住房和公共租賃住房建設(shè)的資金將主要來自國(guó)家財(cái)政劃撥、地方財(cái)政支出、住房公積金、銀行支持和社會(huì)融資。</p><p>　　在國(guó)家財(cái)政劃撥方面，2011 年政府工作報(bào)告提出： 住房保障方面，中央財(cái)政預(yù)算擬安排補(bǔ)助資金1030 億元，比上年增加 265 億元[4]，根據(jù)住建部關(guān)于保障性住房建設(shè)資金分配方案，這部分國(guó)家投資將主要投入廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。</p><p>　　對(duì)于地方財(cái)

21、政支出，國(guó)家要求地方政府將保障性安居工程建設(shè)資金納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，在財(cái)政預(yù)算中列支。由于地方財(cái)政主要來自土地出讓金，因此國(guó)家要求地方政府必須將土地出讓凈收益的不低于 10%投入保障性住房建設(shè)。2010 年全國(guó)土地出讓收益累計(jì)達(dá) 2． 7 萬億元。如果按其中 30% －40% 為凈收益計(jì)算，保守估計(jì)約近 1 萬億元，也就是說，有 1000 億元土地出讓凈收益可以投入保障房建設(shè)[5]。</p><p>　　對(duì)于住房公

22、積金，2007 年國(guó)務(wù)院第 24 號(hào)文件明確要求，各地公積金增值收益扣除風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等費(fèi)用外，要全部用于廉租住房建設(shè)。2010 年全國(guó)公積金增值凈收益，用于廉租住房建設(shè)的有 50 多億，預(yù)計(jì)今年會(huì)有進(jìn)一步提升[3]。另外，2009 年 10 月住建部等七部委發(fā)布《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，隨后確定北京、天津、重慶、唐山等 28 個(gè)城市為試點(diǎn)城市[6]。這方面資金去年有 400 多億，預(yù)計(jì)今年和去年相似[

23、3]。但是，因公積金屬于繳存職工個(gè)人所有，所以必須優(yōu)先保障繳存職工的權(quán)益，加之社會(huì)對(duì)于公積金參與公共租賃住房建設(shè)的頗多疑慮，公積金再加強(qiáng)支持力度的空間有限。</p><p>　　在銀行貸款方面，由于保障房建設(shè)資金回收周期長(zhǎng)，利潤(rùn)空間小，并且存在一定的資金償還風(fēng)險(xiǎn)，所以銀行對(duì)此熱情不高，發(fā)放貸款基本上是政策原因。目前住建部正在研究制定金融機(jī)構(gòu)支持保障性安居工程建設(shè)特別是公共租賃住房建設(shè)的中長(zhǎng)期貸款政策，擬通過政府補(bǔ)

24、助、注入資本金或者貼息，然后再通過商業(yè)銀行貸款，提高融資能力[3]。</p><p>　　就社會(huì)融資而言，國(guó)家一直鼓勵(lì)社會(huì)資金參與保障房建設(shè)，尤其是鼓勵(lì)參與公共租賃住房建設(shè)。無論是《指導(dǎo)意見》，還是國(guó)家其他有關(guān)保障性住房的文件和地方公共租賃住房管理文件，都有吸引社會(huì)資金投入的相關(guān)規(guī)定。但因公共租賃住房投資回報(bào)率低等原因，所以目前各類資金對(duì)公共租賃住房建設(shè)大都處于觀望狀態(tài)，參與投資的基本上都是有國(guó)資背景的投資集團(tuán)。

25、</p><p>　　綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)公共租賃住房建設(shè)資金面臨的困難和問題： 一是資金缺口巨大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。2011 年廉租住房和公共租賃住房建設(shè)所需資金巨大，除國(guó)家財(cái)政劃撥、土地出讓金和住房公積金這三種確定來源外，還有約 2500 億的資金缺口。如果銀行貸款和社會(huì)融資積極性仍舊不高，大部分資金將只能由地方政府負(fù)擔(dān)，可能會(huì)造成部分地方財(cái)政不堪重負(fù)，以致不能完成公共租賃住房的建設(shè)任務(wù)，或者造成財(cái)政過分傾

26、斜于公共租賃住房建設(shè)，影響政府履行其他職能的后果。二是政府資金利用效率低下。在目前的公共租賃住房政策環(huán)境下，政府資金投入主導(dǎo)公共租賃住房建設(shè)，不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)資金投入巨大、周轉(zhuǎn)率低，可能影響國(guó)家其他職能的資金投入，不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。三是公共租賃住房建設(shè)缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源。1000 萬套保障性住房?jī)H是我國(guó)保障性住房發(fā)展的一個(gè)開端，還遠(yuǎn)不能滿足需求。為此，我國(guó)將在“十二五”期間新建保障性住房 3600 萬套，以公共租賃住房和廉

27、租住房為主[7]。因此，以提供租賃住房方式解決中低收入群體住房困難問題不是一種臨時(shí)性對(duì)策，而是一種持續(xù)性的政策安排，公共租賃住房的建設(shè)、維護(hù)、退出等都將是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)</p><p>　　( 二) 土地供應(yīng)問題</p><p>　　首先，現(xiàn)行政策難以保證公共租賃住房建設(shè)用地的足量供應(yīng)。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，各地要把公共租賃住房建設(shè)用地納入年度土地供應(yīng)計(jì)劃，予以重點(diǎn)保障。2010 年 3 月國(guó)土

28、資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》，規(guī)定保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的 70%[8]。但是，我國(guó)住房建設(shè)用地資源緊張，保障性住房建設(shè)用地過多會(huì)對(duì)商品房建設(shè)用地形成“擠出”效應(yīng)，危害地方“土地財(cái)政”，在利益博弈下，難以保證地方政府對(duì)以上公共租賃住房土地供應(yīng)政策的實(shí)施力度。</p><p>　　其次，現(xiàn)行政策難以保證所供土地符合公共租賃住房用地的

29、質(zhì)量要求。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，新建公共租賃住房以配建為主，也可以相對(duì)集中建設(shè)。要科學(xué)規(guī)劃，合理布局，盡可能安排在交通便利、公共設(shè)施較為齊全的區(qū)域，同步做好小區(qū)內(nèi)外市政配套設(shè)施建設(shè)。在外來務(wù)工人員集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)按照集約用地的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)各類投資主體建設(shè)公共租賃住房，面向用工單位或園區(qū)就業(yè)人員出租。但是，這些規(guī)定只具有指導(dǎo)意義。在實(shí)際操作中，地方政府在“土地財(cái)政”的誘導(dǎo)下或是由于信息不充分、不真實(shí)等原因，常

30、常造成公共租賃住房選址偏遠(yuǎn)、布局不合理，不僅加重城市交通與環(huán)保壓力，而且增加承租者工作和生活的交通成本，最后甚至被“棄租”。</p><p>　　再次，現(xiàn)行政策不利于降低公共租賃住房建設(shè)成本?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，面向經(jīng)濟(jì)適用住房對(duì)象供應(yīng)的公共租賃住房，建設(shè)用地實(shí)行劃撥供應(yīng)。其他方式投資的公共租賃住房，建設(shè)用地可以采用出讓、租賃或作價(jià)入股等方式有償使用?？梢灶A(yù)見，公共租賃住房是我國(guó)今后住房保障體系中的一個(gè)重要組成部分

31、，提供政策支持、力所能及降低建設(shè)成本是各級(jí)政府的責(zé)任。但是按照當(dāng)前政策，公共租賃住房建設(shè)用地采用劃撥和有償使用相結(jié)合的方式，自然提高了公共租賃住房建設(shè)的成本，這部分成本不僅會(huì)以租金形式加重承租者負(fù)擔(dān)，而且由于面向經(jīng)濟(jì)適用住房以外群體的公共租賃住房建設(shè)土地成本仍然很高，降低了公共租賃住房的利潤(rùn)，不利于社會(huì)投資公共租賃住房建設(shè)。</p><p>　　最后，土地分類供應(yīng)政策在實(shí)踐中難以有效付諸實(shí)施。按照規(guī)定，公共租賃住

32、房用地要按供應(yīng)對(duì)象類別實(shí)行無償劃撥或有償使用。但在實(shí)踐中，公共租賃住房的供應(yīng)對(duì)象是中等以下收入無房群體，在設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí)很難確定將來的承租對(duì)象類別。如果建設(shè)規(guī)劃時(shí)首先確定各種群體承租比例，在配租時(shí)對(duì)承租群體分類控制，會(huì)大大增加操作難度，造成不必要的成本浪費(fèi)。</p><p>　　( 三) 建設(shè)運(yùn)營(yíng)問題</p><p>　　對(duì)于公共租賃住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，充分調(diào)動(dòng)各類企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)

33、投資經(jīng)營(yíng)公共租賃住房的積極性。這表明公共租賃住房可以由政府建設(shè)經(jīng)營(yíng)、也可以由其他機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)營(yíng)。目前我國(guó)各地方對(duì)公共租賃住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)規(guī)定差異較大，一些地方規(guī)定由企業(yè)建設(shè)經(jīng)營(yíng)公共租賃住房，如天津、上海，還有一些地方規(guī)定只由政府建設(shè)經(jīng)營(yíng)公共租賃住房，如北京、重慶，不一而終。對(duì)此，筆者認(rèn)為公共租賃住房由政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)弊端甚多：</p><p>　　首先，容易受到政府低效的影響。房屋的建設(shè)和管理屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要高效的市場(chǎng)

34、化建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理模式。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)龐大，行政部門重疊，行政程序復(fù)雜，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的命令式的管理模式依然存在，國(guó)家行政投入和產(chǎn)出的比例嚴(yán)重失調(diào)，在這種情況下由住房保障部門或政府另外組建機(jī)構(gòu)進(jìn)行公共租賃住房建設(shè)，進(jìn)行公共租賃住房的日常運(yùn)營(yíng)工作，如公共租賃住房的租金收取、房屋維護(hù)、住房安全檢查、對(duì)物業(yè)服務(wù)公司工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督等，會(huì)造成公共租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率不高、服務(wù)水平低下、甚至導(dǎo)致公共租賃住房最后淪為貧民窟。</p>

35、<p>　　其次，容易受到政府信息不對(duì)稱的影響。市場(chǎng)供求關(guān)系和價(jià)格機(jī)制可以促使市場(chǎng)雙方信息對(duì)稱，最后為買方提供符合需求的商品。而國(guó)家建設(shè)運(yùn)營(yíng)公共租賃住房是出于政治原因，不以營(yíng)利為目的，不受到市場(chǎng)供求關(guān)系的調(diào)控，《指導(dǎo)意見》和各地具體實(shí)施意見中雖然有關(guān)于公共租賃住房的選址、設(shè)計(jì)、裝修、物業(yè)服務(wù)等方面相關(guān)規(guī)定，但這只是一種指導(dǎo)性的規(guī)定，在實(shí)踐中容易因政府信息不周全、不真實(shí)，或是忽視群眾意見導(dǎo)致公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)不符合需求，甚至

36、被“棄租”。</p><p>　　最后，容易為權(quán)力尋租提供條件。由于公共工程中政府既作為公共利益的代表，充當(dāng)裁判者，又直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，所以公共工程中一直都存在嚴(yán)重的權(quán)力尋租現(xiàn)象。公共租賃住房建設(shè)耗資巨大，由政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)公共租賃住房，其招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等環(huán)節(jié)都可能為權(quán)力尋租創(chuàng)造空間，滋生腐敗，造成公共租賃住房質(zhì)量低下、成本過高、重復(fù)建設(shè)、國(guó)家資金大量流失等嚴(yán)重問題。</p><p>　　

37、( 四) 租金標(biāo)準(zhǔn)問題</p><p>　　《指導(dǎo)意見》規(guī)定，公共租賃住房租金水平，由市、縣人民政府統(tǒng)籌考慮住房市場(chǎng)租金水平和供應(yīng)對(duì)象的支付能力等因素合理確定，并按年度實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。符合廉租住房保障條件的家庭承租公共租賃住房的，可以申請(qǐng)廉租住房租賃補(bǔ)貼。目前有少部分地區(qū)采用公共租賃住房以市場(chǎng)價(jià)格出租，對(duì)承租對(duì)象發(fā)放租房補(bǔ)貼的形式，如天津、廈門，大部分地區(qū)的具體實(shí)施意見都規(guī)定公共租賃住房以“低于”市場(chǎng)價(jià)格配租，以此

38、體現(xiàn)公共租賃住房的保障作用。如上海規(guī)定： 按略低于市場(chǎng)租金水平，確定公共租賃住房的租賃價(jià)格，具體由各運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)按規(guī)定制定，報(bào)住房所在地的區(qū)( 縣) 物價(jià)部門和房管部門備案； 2010 年 7 月北京首次公布公租房項(xiàng)目的成本租金比市場(chǎng)租金低 12%—35%； 重慶公租房租金只有市場(chǎng)價(jià)的 60%。但是，這種明顯低于市場(chǎng)水平的租金標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)帶來相應(yīng)的問題或后果：</p><p>　　首先，低于市場(chǎng)價(jià)格的租金標(biāo)準(zhǔn)尤其不利于社

39、會(huì)資金投入公共租賃住房建設(shè)。社會(huì)資金參與公租房建設(shè)運(yùn)營(yíng)的方式可以有兩種： 政府主導(dǎo)投資建設(shè)的公共租賃住房進(jìn)行社會(huì)融資和社會(huì)資金單獨(dú)投資設(shè)立公共租賃住房企業(yè)。不論哪種形式，社會(huì)資金最看重的是穩(wěn)定高額的回報(bào)，但目前政府嚴(yán)格限制公共租賃住房的租金，公共租賃住房的租金采取低于市場(chǎng)價(jià)格的方式，租金回報(bào)率只有 3% 不到[9]，難以吸引社會(huì)投資。</p><p>　　其次，低于市場(chǎng)價(jià)格的租金標(biāo)準(zhǔn)不利于建立合理的住房租賃體系。

40、從世界范圍來看，個(gè)人租賃住房在各國(guó)都占有重要比例，甚至很多國(guó)家只有個(gè)人租賃住房。從中國(guó)具體國(guó)情分析，個(gè)人租賃住房由于數(shù)量多、供應(yīng)彈性強(qiáng)等特點(diǎn)不會(huì)被公共租賃住房取代，在住房租賃市場(chǎng)中還會(huì)占有重要比例。中國(guó)合理的住房租賃市場(chǎng)應(yīng)該由專業(yè)的公共租賃住房和大量個(gè)人租賃住房共同組成，但目前我國(guó)提供的公共租賃住房租金低于市場(chǎng)定價(jià)，過度沖擊個(gè)人租賃住房市場(chǎng)。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)原理，私人住房租金會(huì)相應(yīng)下調(diào)，過低的利潤(rùn)導(dǎo)致越來越少的人出租房屋，國(guó)家就需要建設(shè)更多的公

41、共租賃住房，不利于建立合理的租賃房屋體系。</p><p>　　最后，目前的租金分類標(biāo)準(zhǔn)不能合理保障不同收入人群。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，我國(guó)公共租賃住房的租金實(shí)際上分為兩個(gè)層次，即規(guī)定符合廉租住房保障條件的家庭可以申請(qǐng)廉租住房租賃補(bǔ)貼，其他群體都要支付全額租金。公共租賃住房面對(duì)中等以下收入群體，但這部分群體的支付能力也有很大差距，國(guó)家在租金水平上只劃分為兩個(gè)層次不能滿足群眾需求，還會(huì)造成國(guó)家資金的浪費(fèi)。</p&

42、gt;<p>　　( 五) 執(zhí)行監(jiān)督問題</p><p>　　目前國(guó)家是以行政控制方式執(zhí)行和監(jiān)督公共租賃住房建設(shè)?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，發(fā)展公共租賃住房實(shí)行省級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)、市縣人民政府抓落實(shí)的責(zé)任制。各級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)( 住房保障) 部門負(fù)責(zé)公共租賃住房的行政管理工作，發(fā)展改革、監(jiān)察、財(cái)政、國(guó)土資源、規(guī)劃等有關(guān)部門按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)工作。2011 年 2 月住建部陸續(xù)與各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單

43、列市簽訂《保障性住房目標(biāo)責(zé)任書》，完成 1000 萬套保障性安居工程住房的分配任務(wù)，并給地方政府下達(dá)“死命令”： 所有分配完成的目標(biāo)任務(wù)，必須在今年 10 月 31 日前全部開工，否則主要領(lǐng)導(dǎo)將遭到從約談到行政處分乃至降級(jí)、免職的嚴(yán)厲處罰。住建部部長(zhǎng)姜偉新講話稱，保障性住房的任務(wù)不僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)任務(wù)，“更是一項(xiàng)政治任務(wù)”[10]。但是，這種將建設(shè)公共租賃住房作為政治任務(wù)、以行政控制方式執(zhí)行監(jiān)督的體制存在有以下弊端：</p>

44、<p>　　首先，行政控制執(zhí)行方式的效果難以保證。由于建設(shè)公共租賃住房會(huì)造成地方政府巨大的財(cái)政壓力，還會(huì)占用商品房用地?fù)p害當(dāng)?shù)卣摹巴恋刎?cái)政”，地方政府建設(shè)公共租賃住房只是為了完成行政任務(wù)，所以難免會(huì)缺乏動(dòng)力。同時(shí)，與地方政府簽訂“責(zé)任書”并不是今年的新創(chuàng)舉，住建部曾與2010 年 5 月與各地方政府簽訂當(dāng)年住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書，要求確保完成當(dāng)年工作任務(wù)，但最終該年保障性住房( 指經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房) 用地只完成計(jì)劃的6

45、5． 2%[11]； 雖然今年國(guó)家加強(qiáng)了控制力度，但能否保證最終效果仍需拭目以待。此外，由于國(guó)家只要求各地所領(lǐng)目標(biāo)任務(wù)在今年 10 月 31 日前全部開工，并沒有要求完成時(shí)間，所以地方政府完全可以先創(chuàng)造條件于規(guī)定期限內(nèi)全部開工，而對(duì)于能否保證資金充足、建設(shè)完成等可在所不問。</p><p>　　其次，行政控制的執(zhí)行方式具有不穩(wěn)定性。行政控制的執(zhí)行方式依賴于國(guó)家政策，容易受到政策的變動(dòng)性或受到國(guó)家財(cái)政波動(dòng)的影響，造

46、成公共租賃住房制度難以長(zhǎng)期健康運(yùn)行甚至半途而廢，不利于住房保障制度建設(shè)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。</p><p>　　最后，行政考核的監(jiān)督方式標(biāo)準(zhǔn)單一。目前國(guó)家對(duì)地方公共租賃住房建設(shè)任務(wù)考核的標(biāo)準(zhǔn)只是數(shù)量，所以不排除地方政府會(huì)為了政績(jī)會(huì)多建、濫建公共租賃住房，造成國(guó)家資金的浪費(fèi)； 或是一味追求數(shù)量，建設(shè)一大批質(zhì)量低下的公共租賃住房。</p><p>　　三、公共租賃住房的市場(chǎng)化——我國(guó)公共租賃住房政

47、策發(fā)展的新趨向</p><p>　　毫無疑問，公共租賃住房是解決我國(guó)住房保障問題的最佳政策選擇，我們必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)這一政策措施的順利實(shí)施。但是，由于我國(guó)公共租賃住房政策實(shí)際面臨的諸多困境，我們必須探索推進(jìn)公共租賃住房制度建設(shè)的新路徑，促進(jìn)公共租賃住房在我國(guó)的快速健康發(fā)展。</p><p>　　( 一) 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒</p><p>　　要想保障中低收入無房群體能

48、夠租賃住房，必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件： 一是保障存在大量可出租的適當(dāng)房源； 二是保障中低收入無房群體能夠支付房租。從世界范圍看，住房保障也有相應(yīng)的兩種方式： 實(shí)物補(bǔ)貼和貨幣補(bǔ)貼。</p><p>　　實(shí)物補(bǔ)貼是將住房保障兩方面的工作合二為一，由政府集中建造房屋并低價(jià)租賃或出售給符合標(biāo)準(zhǔn)的群體，我國(guó)的廉租住房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和目前大部分地區(qū)實(shí)行的公共租賃住房制度都屬于實(shí)物補(bǔ)貼制度?？v觀世界各國(guó)( 地區(qū)) 的住房保障

49、制度，我們發(fā)現(xiàn)成功采用實(shí)物補(bǔ)貼方式的國(guó)家( 地區(qū))都是人口較少的國(guó)家( 地區(qū)) ，如新加坡采用實(shí)物補(bǔ)貼保障 80% 以上的居民居住“組屋”( 相當(dāng)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房) 中[12]，香港采用實(shí)物補(bǔ)貼保障 30% 的人口居于租住公屋，另有 18% 的人口居于獲資助的自置居所[13]?？梢?，實(shí)物補(bǔ)貼具有有效解決住房數(shù)量型短缺、保障作用明顯等特點(diǎn)，但也存在政府負(fù)擔(dān)過重、保障資金使用效率低、容易受到行政效率低下影響等缺點(diǎn)，難以在需要保障人口數(shù)量較

50、多的國(guó)家有效運(yùn)行。</p><p>　　貨幣補(bǔ)貼只要求政府做第二方面的工作，即公共財(cái)政只需要補(bǔ)貼公民所租賃的適當(dāng)住房房租中不能承擔(dān)的部分，國(guó)家并不出資建設(shè)公共租賃住房，由住房租賃補(bǔ)貼刺激出租房市場(chǎng)的發(fā)展來提供房源。雖然從表面上看住房租賃補(bǔ)貼是國(guó)家來支付公民租房的部分租金，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，住房租賃補(bǔ)貼模式普遍提高了目標(biāo)群體的租賃住房能力，增加了公共租賃住房的需求，刺激了租房市場(chǎng)的發(fā)展。國(guó)家以長(zhǎng)期支付租金，一次支付少量

51、租金的方式緩解了一次性建設(shè)大量住房的巨大壓力，能有效提高政府福利支出的效率，用有限的公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化，因此，人口較多的國(guó)家在住房保障的發(fā)展中逐漸由實(shí)物補(bǔ)貼過渡到貨幣補(bǔ)貼，房源交由市場(chǎng)提供。例如，英國(guó)住房保障原來采用實(shí)物補(bǔ)貼和住房租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的制度，但從 1980 年開始實(shí)行以“公房私有化”為核心的改革，出賣廉租住房，主要發(fā)展住房租賃補(bǔ)貼保障方式[14]。美國(guó)也經(jīng)歷了由實(shí)物補(bǔ)貼向貨幣補(bǔ)貼的過渡，美國(guó) 20 世紀(jì) 30年代至

52、60 年代實(shí)行國(guó)家建房低價(jià)配租的實(shí)物補(bǔ)貼制度，60 年代至 70 年代，美國(guó)開始實(shí)行“補(bǔ)貼住房建設(shè)計(jì)劃”，通過利息補(bǔ)貼的方式為公共住房的建設(shè)環(huán)節(jié)提供資金，刺激私人開發(fā)商或非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)參</p><p>　　( 二) 公共租賃住房市場(chǎng)化——我國(guó)公共租賃住房政策發(fā)展的新趨向</p><p>　　我國(guó)人口眾多，房?jī)r(jià)過高，需保障人口數(shù)量巨大，加之目前大部分地方采用的具有實(shí)物補(bǔ)貼特點(diǎn)的公共租賃住房政

53、策在執(zhí)行過程中遭遇的重重困難，使得我們必須調(diào)整與發(fā)展我國(guó)現(xiàn)行的實(shí)物補(bǔ)貼型的公共租賃租房政策，引入住房租賃補(bǔ)貼制度。但是，我國(guó)與英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家在可租賃適當(dāng)房源方面存在較大差別： 英美兩國(guó)需要住房保障的人數(shù)較中國(guó)少很多，由住房租賃補(bǔ)貼刺激而生成的個(gè)人出租住房數(shù)量基本可以滿足需要，而我國(guó)目前可供租賃適當(dāng)住房數(shù)量型短缺嚴(yán)重，急需建設(shè)大量公共租賃住房。因此純粹的住房租賃補(bǔ)貼制度尚不能擔(dān)負(fù)起我國(guó)住房保障的全部任務(wù)。為此，從具體國(guó)情出發(fā)，我國(guó)應(yīng)穩(wěn)步

54、推進(jìn)公共租賃住房市場(chǎng)化的政策轉(zhuǎn)型，也就是將住房保障的兩方面工作分開運(yùn)作： 在公共租賃住房來源方面，把建設(shè)住房出租盈利作為一種產(chǎn)業(yè)，由市場(chǎng)主體投資建設(shè)住房，開展住房租賃業(yè)務(wù)，所有公共租賃住房企業(yè)通過市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，由市場(chǎng)供求關(guān)系確定租金價(jià)格，以收取租金等方式獲得收益，在盈利的同時(shí)為社會(huì)提供了大量公共租賃房源與優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)； 在保障中等以下收入群體支付房租方面，國(guó)家應(yīng)發(fā)揮住房租賃補(bǔ)貼制度的優(yōu)勢(shì)，在我國(guó)建立全面的住房租賃補(bǔ)貼制度。</p

55、><p>　　為保證供應(yīng)數(shù)量，國(guó)家必須建設(shè)公共租賃住房，但市場(chǎng)化條件下國(guó)家建設(shè)公共租賃住房不再是目前大部分地區(qū)采取的政府主導(dǎo)投資建設(shè)、由住房保障部門低租金分配的方式，而是國(guó)家成立單獨(dú)的具有法人資格的公共租賃住房公司，進(jìn)行社會(huì)融資，建設(shè)運(yùn)營(yíng)公共租賃住房，與其他社會(huì)公共租賃住房企業(yè)一同參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，租金同樣采取市場(chǎng)定價(jià)的方式，收取租金作為盈利，在保障房源供應(yīng)數(shù)量的同時(shí)也要保證一定的盈利。這種市場(chǎng)化的制度舉措可以有效克服我

56、國(guó)目前公共租賃住房政策運(yùn)行方面的諸多弊端：</p><p>　　首先，市場(chǎng)化可以解決共公共租賃住房建設(shè)資金來源問題。一方面市場(chǎng)化中所有公共租賃住房企業(yè)通過市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，租金采用市場(chǎng)定價(jià)，公共租賃住房產(chǎn)業(yè)會(huì)通過市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制達(dá)到合理的盈利水平，這會(huì)吸引社會(huì)資金單獨(dú)投資設(shè)立公共租賃住房企業(yè)，進(jìn)行住房的建設(shè)、租賃、管理業(yè)務(wù)，節(jié)省了國(guó)家大量投資，為公共租賃住房建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源； 另一方面，市場(chǎng)化政策下的國(guó)家公共租賃住

57、房公司也采用市場(chǎng)定價(jià)，在提供房源同時(shí)也將有較高的收益率，所以可以以企業(yè)融資的方式，靈活吸引各種社會(huì)資金投入，比如可以吸引社會(huì)資金以普通入股、社會(huì)基金組合信托、債券等形式投入，還可以吸引銀行貸款，保險(xiǎn)金等資金的投入。</p><p>　　其次，市場(chǎng)化可以解決公共租賃住房由政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)的弊端。一方面，由于市場(chǎng)本身具有合理性，眾多公共租賃住房企業(yè)會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)，在公共租賃住房的選址、設(shè)計(jì)、裝修、質(zhì)量、日常管理方面都認(rèn)真考慮

58、群眾需求，為最終承租人提供優(yōu)質(zhì)租賃服務(wù)； 另一方面，公共租賃住房由企業(yè)建設(shè)經(jīng)營(yíng)，不會(huì)受到政府行政效率低下、權(quán)力尋租、壟斷等問題的影響，可以促進(jìn)公共租賃住房的健康快速發(fā)展。</p><p>　　再次，市場(chǎng)化的公共租賃住房租金采用市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，不會(huì)過度沖擊個(gè)人出租住房市場(chǎng)，而且還會(huì)與個(gè)人出租住房形成良性競(jìng)爭(zhēng)，從而提高個(gè)人出租住房的質(zhì)量，規(guī)范個(gè)人出租住房的管理，增強(qiáng)個(gè)人出租住房的穩(wěn)定性，引導(dǎo)我國(guó)形成由公共租賃住房和個(gè)人出租

59、住房共同組成的合理租賃住房體系。</p><p>　　最后，市場(chǎng)化可以解決目前公共租賃住房執(zhí)行監(jiān)督面臨的困境。市場(chǎng)化取向下公共租賃住房作為一種產(chǎn)業(yè)，其供應(yīng)規(guī)模由供求關(guān)系、價(jià)格機(jī)制等市場(chǎng)因素調(diào)節(jié)，受國(guó)家政策的不穩(wěn)定性或受國(guó)家財(cái)政波動(dòng)的影響較小，也避免了地方政府為了政績(jī)多建、濫建公共租賃住房的現(xiàn)象。</p><p>　　( 三) 住房租賃補(bǔ)貼制度——公共租賃住房市場(chǎng)化制度的核心</p&g

60、t;<p>　　無論是從政策可行性來看，還是從國(guó)家住房保障職責(zé)的履行來看，公共租賃住房的市場(chǎng)化理應(yīng)成為我國(guó)住房保障制度建設(shè)的政策新趨向。但是市場(chǎng)化的公共租賃住房的租金必定會(huì)高于實(shí)物補(bǔ)貼下的租金，進(jìn)而超出中低收入家庭的承受能力，因此在推進(jìn)公共租賃住房市場(chǎng)化的過程中，我國(guó)必須同步推進(jìn)住房租賃補(bǔ)貼制度，以貨幣方式補(bǔ)貼所有中低收入群體租賃的適當(dāng)住房房租中不能承擔(dān)的部分。具體而言，建立完善的住房租賃補(bǔ)貼制度需要積極推進(jìn)以下方面的制度

61、建設(shè)：</p><p>　　第一，建立住房租賃補(bǔ)貼專項(xiàng)財(cái)政制度。住房租賃補(bǔ)貼雖然保障對(duì)象眾多、完全需要由國(guó)家財(cái)政出資，但因每年每份數(shù)額較少，所以總數(shù)并不高。我國(guó)2011 年即將建設(shè)的160 萬套廉租住房和220 萬套公共租賃住房投資預(yù)計(jì) 5000 億人民幣，如果采取住房租賃補(bǔ)貼的形式，國(guó)家只補(bǔ)貼公民所租賃的適當(dāng)住房房租中不能承擔(dān)的部分，按平均每份每年補(bǔ)貼 5000 元計(jì)算，380 萬份住房租賃補(bǔ)貼每年只需190

62、億人民幣，約是國(guó)家一次性投資建設(shè)保障性住房成本的 1 /25，3600 萬份住房租賃補(bǔ)貼每年也只需要 1800 億人民幣，不會(huì)成為政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這部分資金可以來自中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方政府部分土地出讓收益，中央和地方政府應(yīng)在年度預(yù)算中重點(diǎn)列出專項(xiàng)資金，保證每年住房租賃補(bǔ)貼的資金投入。</p><p>　　第二，合理確定住房租賃補(bǔ)貼的保障對(duì)象。住房租賃補(bǔ)貼保障對(duì)象范圍可以參照目前公共租賃住房的配租對(duì)象范圍，但

63、保障對(duì)象應(yīng)當(dāng)滿足以下條件： 一是該城鎮(zhèn)的戶籍人口或常住人口； 二是在該城鎮(zhèn)中沒有產(chǎn)權(quán)住房或雖然有產(chǎn)權(quán)住房，但人均住房小于一定面積需要租賃住房； 三是家庭財(cái)產(chǎn)和目前收入難以支付市場(chǎng)價(jià)格房租； 四是沒有接受其他住房保障。各地方可以根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，在制定具體標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，各地要發(fā)揮“筑巢引鳳”的作用，將住房保障和人才戰(zhàn)略方案結(jié)合，為城市的發(fā)展不斷積累人力資本，將住房保障變成一個(gè)有著技術(shù)與人力導(dǎo)向的復(fù)合工程[16]。</p>

64、;<p>　　第三，對(duì)目標(biāo)群體實(shí)行分類補(bǔ)貼制度。由于中等以下收入群體支付能力也有很大差異，所以應(yīng)制定詳細(xì)的住房分類補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同困難程度的家庭實(shí)行不同的補(bǔ)貼，用有限的公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化，同時(shí)還要充分發(fā)揮住房租賃補(bǔ)貼對(duì)城市人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用。筆者認(rèn)為住房租賃補(bǔ)貼的分類標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種： 一是住房租賃補(bǔ)貼的數(shù)額要保障不同收入和人口的家庭有能力租賃住房。國(guó)家應(yīng)該建立完善的收入申報(bào)制度、收入評(píng)估制度和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，詳細(xì)核

65、查滿足條件人群的收入，然后對(duì)滿足條件的家庭按人口數(shù)等要素進(jìn)行分類，評(píng)估出滿足該家庭生活基本需要的住房最小面積，按照家庭收入和市場(chǎng)租金的差價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼，可以采取補(bǔ)貼給租賃者的形式，也可以采取補(bǔ)貼給出租者的形式。二是制定住房租賃分類補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要充分發(fā)揮分類補(bǔ)貼對(duì)人口流動(dòng)的影響，引導(dǎo)人口的合理定向流動(dòng)。對(duì)于城市發(fā)展需要的專業(yè)人才，可以適當(dāng)提高住房租賃補(bǔ)貼，而對(duì)于農(nóng)民工群體，因?yàn)檗r(nóng)民工一般擁有自有住房，只是在城市工作時(shí)缺少臨時(shí)性的住房，所以對(duì)農(nóng)民

66、工應(yīng)引導(dǎo)其租賃小面積，或是宿舍性質(zhì)租賃住房，核算房屋租賃價(jià)格時(shí)應(yīng)當(dāng)按照小面積住房予以核算。各個(gè)城市可以按照自身發(fā)展對(duì)人才的需求，確定住房補(bǔ)貼分類的標(biāo)</p><p>　　第四，建立完善的住房租賃補(bǔ)貼分配制度。對(duì)此： 一是要明確住房租賃補(bǔ)貼部門的責(zé)任，確保住房租賃補(bǔ)貼制度的順利落實(shí)； 二是住房租賃補(bǔ)貼實(shí)行申報(bào)審查制度，符合條件的對(duì)象要經(jīng)過申請(qǐng)，審查合格后才獲得相應(yīng)住房租賃補(bǔ)貼； 三是住房租賃補(bǔ)貼審查過程要公開透明，

67、充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，住房租賃補(bǔ)貼部門可以設(shè)立專門網(wǎng)站，公開申請(qǐng)人的詳細(xì)資料，進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督； 四是在國(guó)家資金有限，不能做到“應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)”時(shí)，住房租賃補(bǔ)貼可以通過搖號(hào)等方式分配，做到分配過程公開透明、分配結(jié)果公平公正； 五是對(duì)于申請(qǐng)內(nèi)容不真實(shí)，騙領(lǐng)住房租賃補(bǔ)貼的人員，應(yīng)該引入刑法處罰制度，以詐騙罪論處； 六是采取直接向出租者發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼充抵房租的方式，防止申領(lǐng)者將住房租賃補(bǔ)貼挪作他用，不能發(fā)揮應(yīng)有功能； 七是建立住房租賃補(bǔ)貼對(duì)象動(dòng)態(tài)控

68、制制度，對(duì)住房租賃補(bǔ)貼對(duì)象實(shí)行年度審核，對(duì)于不再符合條件的對(duì)象，及時(shí)停止發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼。</p><p>　　四、公共租賃住房市場(chǎng)化的配套制度建設(shè)</p><p>　　建立住房租賃補(bǔ)貼制度解決了公共租賃住房市場(chǎng)化的核心問題，但是要吸引社會(huì)資金投入公共租賃住房產(chǎn)業(yè)，還需要相應(yīng)配套制度的及時(shí)跟進(jìn)。</p><p>　　( 一) 建立國(guó)家公共租賃住房公司制度</p

69、><p>　　公共租賃住房市場(chǎng)化剛剛興起時(shí)，社會(huì)單獨(dú)投資設(shè)立的公共租賃住房企業(yè)必定較少，國(guó)家要承擔(dān)起建設(shè)大量公共租賃住房的任務(wù)，所以各地應(yīng)盡快將政府中的公共租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)改組為國(guó)家公共租賃住房公司，在市場(chǎng)化的機(jī)制下積極探索盈利方式，吸引社會(huì)融資。如果公共租賃住房作為新興產(chǎn)業(yè)融資還是困難，這就需要財(cái)政給予國(guó)家公共租賃住房公司一定的資金支持，以保障公共租賃住房初期的建設(shè)數(shù)量。隨著公共租賃住房市場(chǎng)的發(fā)展與成熟，國(guó)家租

70、賃住房公司要做到以下幾點(diǎn)： 一是要吸引更高比例的社會(huì)融資，吸引社會(huì)企業(yè)參與公共租賃住房業(yè)務(wù)； 二是應(yīng)根據(jù)需要逐漸減少供應(yīng)數(shù)量，國(guó)家租賃住房公司可以減少建設(shè)數(shù)量，也可以將所持公共租賃房出售給社會(huì)企業(yè)或當(dāng)作商品房出售，回籠資金。三是國(guó)家公共租賃住房公司應(yīng)利用公共租賃住房的建設(shè)和出售調(diào)節(jié)市場(chǎng)上公共租賃住房的數(shù)量與價(jià)格，使其維持在合理水平，引導(dǎo)各類公共租賃住房公司形成健康合理的競(jìng)爭(zhēng)格局。</p><p>　　( 二) 建

71、立適應(yīng)公共租賃住房市場(chǎng)化的新型土地供應(yīng)制度</p><p>　　國(guó)家要探索新型公共租賃住房土地供應(yīng)制度，滿足公共租賃住房建設(shè)用地需求。在供應(yīng)面積上，各地要把公共租賃住房建設(shè)用地納入年度土地供應(yīng)計(jì)劃，予以重點(diǎn)保障； 在土地價(jià)格上，國(guó)家要降低公共租賃住房用地的成本。降低用地成本似乎應(yīng)該采取土地劃撥制度，但在市場(chǎng)化條件下實(shí)行公共租賃住房建設(shè)用地全部劃撥方式也是有困難的。因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，容易造成公共租賃住房的選址不能滿足

72、群眾需求，可能威脅商品房土地供應(yīng)，公共租賃住房建設(shè)用地在公共租賃住房企業(yè)之間的分配難以把握。因此，市場(chǎng)化條件下的公共租賃住房用地宜采用出讓方式，與商品房公司一同競(jìng)價(jià)，國(guó)家單獨(dú)建立公共租賃住房土地出讓金補(bǔ)貼制度，以該城市相應(yīng)面積土地出讓金平均價(jià)格補(bǔ)貼公共租賃住房公司。這種土地供應(yīng)制度有助于提高公共租賃住房項(xiàng)目與商品房建設(shè)項(xiàng)目的競(jìng)價(jià)能力，確保公共租賃住房土地供應(yīng)，有利于建立公共租賃住房用地在公共租賃住房企業(yè)間的分配標(biāo)準(zhǔn)，還可以由市場(chǎng)調(diào)節(jié)公共

73、租賃住房的位置規(guī)劃，滿足群眾需求。</p><p>　　( 三) 建立針對(duì)公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠制度</p><p>　　《指導(dǎo)意見》中對(duì)發(fā)展公共租賃住房的優(yōu)惠制度的規(guī)定主要有： 各地區(qū)在加大政府對(duì)公共租賃住房投入的同時(shí)，要切實(shí)采取土地、財(cái)稅、金融等支持政策； 公共租賃住房建設(shè)涉及的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，按照經(jīng)濟(jì)適用住房的相關(guān)政策執(zhí)行； 鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放公共租賃住房中長(zhǎng)期貸款； 支持

74、符合條件的企業(yè)通過發(fā)行中長(zhǎng)期債券等方式籌集資金，專項(xiàng)用于公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。另外2010 年財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》，對(duì)公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中涉及到的土地使用稅等多項(xiàng)稅收給予了政策上的優(yōu)惠。要推進(jìn)公共租賃住房市場(chǎng)化，國(guó)家應(yīng)對(duì)公共租賃住房建設(shè)擴(kuò)大政策優(yōu)惠，根據(jù)公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的盈利情況，適當(dāng)實(shí)行免除建設(shè)性規(guī)費(fèi)、金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先予以融資、財(cái)政給予貼息等優(yōu)惠政策，并出臺(tái)相關(guān)文件詳細(xì)規(guī)定，

75、保障優(yōu)惠政策的落實(shí)。</p><p>　　( 四) 建立拓展公共租賃住房產(chǎn)業(yè)收益模式的相應(yīng)制度</p><p>　　要推進(jìn)公共租賃住房市場(chǎng)化，還要拓展公共租賃住房產(chǎn)業(yè)收益模式，提高公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的收益率?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定新建的公共租賃住房“只能租賃，不得出售”，這是在政府主導(dǎo)公共租賃住房建設(shè)下保障公共租賃住房供應(yīng)數(shù)量、防止分配過程中腐敗現(xiàn)象的對(duì)策。筆者認(rèn)為在市場(chǎng)化模式下，對(duì)于社會(huì)企業(yè)單獨(dú)

76、投資開發(fā)的公共租賃住房可以采用租售并舉的形式，即不必永遠(yuǎn)當(dāng)作公共租賃住房，國(guó)家可以允許在其出租滿一定年限之后，或補(bǔ)交相當(dāng)于公共租賃住房所享受的優(yōu)惠之后，重新當(dāng)作商品房出賣，這種方式降低了公共租賃住房的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，開發(fā)商還可以先租后售兩次盈利，可以吸引社會(huì)投資。由于國(guó)家公共租賃住房公司承擔(dān)提供充足數(shù)量公共租賃住房的任務(wù)，所以其開發(fā)的住房不宜出售盈利，但如果有需要，也可以以出售的方式減少公共租賃住房的數(shù)量。另外，還可以允許開發(fā)企業(yè)在建設(shè)公共租

77、賃住房時(shí)配建一定比例的商鋪出租出售盈利等。</p><p>　　( 五) 在不同時(shí)期建立相應(yīng)的準(zhǔn)入退出制度</p><p>　　筆者認(rèn)為在公共租賃住房市場(chǎng)化成熟的時(shí)候，住房保障的準(zhǔn)入退出機(jī)制應(yīng)由住房租賃補(bǔ)貼來行使，公共租賃住房只是普通的可租賃住房，面向所有群體，興建公共租賃房的目的只是增加可租賃住房的數(shù)量，不應(yīng)設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)； 公共租賃住房的退出也不應(yīng)作強(qiáng)制性的規(guī)定，對(duì)于不再符合住房保障標(biāo)準(zhǔn)

78、的人群應(yīng)該停止向其發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼，另外，公共租賃住房可以以小面積等特點(diǎn)引導(dǎo)不再符合住房保障的人群自覺退出公共租賃住房。但在公共租賃住房建設(shè)的初期數(shù)量不能滿足需要時(shí)，公共租賃住房還是會(huì)由于安定性、安全性等優(yōu)點(diǎn)成為稀缺性資源。所以在公共租賃住房市場(chǎng)化的前期，國(guó)家公共租賃住房公司建設(shè)的住房不宜面對(duì)所有群體，應(yīng)只面向住房租賃補(bǔ)貼的對(duì)象，隨著公共租賃住房數(shù)量的增加，各個(gè)地區(qū)可以逐漸放寬準(zhǔn)入退出條件，使公共租賃住房完全成為可租賃的普通住房。但對(duì)于

79、社會(huì)公共租賃住房公司的住房，筆者認(rèn)為在任何時(shí)期國(guó)家都不宜設(shè)立強(qiáng)制的準(zhǔn)入退出條件，租賃給何種群體應(yīng)完全交由公司自己決定。</p><p>　　( 六) 建立公共租賃住房產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度</p><p>　　由于公共租賃住房承擔(dān)著提供足夠數(shù)量可租賃適當(dāng)住房的任務(wù)，所以市場(chǎng)化的公共租賃住房也不同于其他普通商品，具有商品性和保障性雙重屬性，因此國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管。在監(jiān)管主體上，由于公共

80、租賃住房建設(shè)經(jīng)營(yíng)是住房保障的重要內(nèi)容，所以應(yīng)當(dāng)由各級(jí)住房保障部門負(fù)責(zé)。在監(jiān)管的內(nèi)容和方式上，一方面住房保障部門應(yīng)該定期發(fā)布公共租賃住房產(chǎn)業(yè)信息，控制國(guó)家對(duì)公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的土地、財(cái)稅、金融等優(yōu)惠政策，對(duì)公共租賃住房的規(guī)模、選址、租金水平、套型結(jié)構(gòu)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施條件等方面加以引導(dǎo)，促進(jìn)公共租賃住房產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展； 另一方面國(guó)家要對(duì)公共租賃住房建設(shè)經(jīng)營(yíng)所享優(yōu)惠、公共租賃住房的用途、公共租賃住房出售等方面嚴(yán)格控制，對(duì)騙取公共租賃住房?jī)?yōu)惠政策、

81、擅自更改公共租賃住房用途、擅自將建好的公共租賃住房出售的企業(yè)，應(yīng)追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。 </p><p><b>　　注釋:</b></p><p>　　[1]何不“先租后買，先小后大”——回歸理性住房消費(fèi)觀[EB/OL]． http： / /news． xinhuanet． com/politics/2011 － 01/04/c_</p><p&

82、gt;　　12941766． htm．</p><p>　　[2]全年建設(shè)住宅高達(dá) 1000 萬套 公租房占主要部分[EB/OL]． http： / /www． 21cbh． com/HTML/2010 －12 －2/zMMDAwMDI-</p><p>　　wODczMw． html．</p><p>　　[3]3 月 9 日住建部答保障性住房建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控

83、[EB/OL]． http： / /live． people． com． cn/note． php? id =</p><p>　　858110308140633_ctdzb_003．</p><p>　　[4]溫家寶． 政府工作報(bào)告[EB/OL]． http： / /politics． people． com． cn/GB/1027/14148864． html．</p>

84、<p>　　[5]中國(guó)開工建設(shè) 1000 萬套保障房 1． 4 萬億從哪里來? [EB/OL]． http： / /news． xinhuanet． com/fortune/2011 － 02/21/c_</p><p>　　121102162． htm．</p><p>　　[6]利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市已經(jīng)確定[EB/OL]． http： / /www．

85、mohurd． gov． cn/lswj/01/xw0805_</p><p><b>　　02． htm．</b></p><p>　　[7]溫家寶． 今后 5 年將新建 3600 萬套保障房[EB/OL]． http： / /house． people． com． cn/GB/14015733． html．</p><p>　　[8]國(guó)土資

86、源部關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知[EB/OL]． http： / /www． mlr． gov． cn/zwgk/zytz/201003/</p><p>　　t20100310_140797． htm．</p><p>　　[9]上海市住房局． 民資對(duì)公租房缺乏興趣[EB/OL]． http： / /www． stockstar． com/zsh/SS20101126301

87、68237． shtml．</p><p>　　[10]住建部下死命令 今年建 1000 萬套保障房[EB/OL]． http： / /www． cnr． cn/hnfw/xwzx/yw/201102/t20110222_507701770．</p><p><b>　　html．</b></p><p>　　[11]2010 年全國(guó)住房用地供

88、應(yīng)計(jì)劃執(zhí)行情況公告[EB/OL]． http： / /www． mlr． gov． cn/zwgk/zytz/201101/t20110129_814507．</p><p><b>　　htm．</b></p><p>　　[12]國(guó)家發(fā)改委政策研究室課題組． 部分發(fā)達(dá)國(guó)家住房制度及其特點(diǎn)[J]． 中國(guó)黨政干部論壇，2010，( 12) ．</p>&

89、lt;p>　　[13]趙進(jìn)． 香港公營(yíng)房屋建設(shè)及其啟示[J]． 國(guó)際城市規(guī)劃，2010，( 3) ．</p><p>　　[14]徐松明，陳 峰． 英國(guó)住房問題求解路徑解析與中國(guó)借鑒[J]． 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)( 人文社會(huì)科學(xué)版) ，2009，( 5) ．</p><p>　　[15]李莉． 美國(guó)公共住房政策演變述評(píng)[J]． 史學(xué)理論研究，2010，( 1) ．</p>