政策終結(jié)理論演進(jìn)中的基礎(chǔ)性概念述論

1、<p>　　政策終結(jié)理論演進(jìn)中的基礎(chǔ)性概念述論</p><p>　　摘 要：政策終結(jié)理論發(fā)端于20世紀(jì)50年代，70年代中期開始成為公共政策科學(xué)領(lǐng)域中的焦點(diǎn)問題。作為新興研究領(lǐng)域，國內(nèi)的相關(guān)研究剛剛起步，故有必要對(duì)其基礎(chǔ)性的概念做系統(tǒng)的梳理。政策終結(jié)是政府對(duì)過時(shí)的、無效的政策、項(xiàng)目、組織的活動(dòng)甚至政府部門的職能的取消與廢止。除了取消與廢止外，對(duì)舊政策、項(xiàng)目等的修改或調(diào)整表面上看是原有政策的延續(xù)，而實(shí)際上

2、是新政策的出臺(tái)，是新舊政策的更替過程。因此，政策終結(jié)使得政策過程形成了良性循環(huán)，其實(shí)質(zhì)是政策自身的揚(yáng)棄。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：公共政策；政策終結(jié)；基礎(chǔ)性；政策更替；揚(yáng)棄 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2013）012-0084-05 </p><p>　　20世紀(jì)50年代，美國興起了一場(chǎng)“公共政

3、策運(yùn)動(dòng)”。受其影響，現(xiàn)代政策科學(xué)的研究逐漸顯示出力量。同時(shí)，隨著“后工業(yè)化社會(huì)”的到來，西方社會(huì)一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策需進(jìn)行大量的調(diào)整和終結(jié)，使得政策終結(jié)的現(xiàn)象在政治過程中頻繁發(fā)生。由此，公共政策的研究由偏重政策制定轉(zhuǎn)向?qū)φ麄€(gè)政策的生命周期的探討，政策終結(jié)的現(xiàn)象也隨之開始得到重視。然而，當(dāng)代社會(huì)的高度復(fù)雜性和不確定性使得政策終結(jié)成為一項(xiàng)復(fù)雜的工作。政策終結(jié)產(chǎn)生的原因如何？終結(jié)過程中會(huì)遇到什么樣的障礙？終結(jié)應(yīng)當(dāng)采用什么樣的策略？這些基礎(chǔ)性問題

4、的探討對(duì)于深入理解和運(yùn)用政策終結(jié)理論具有重要的指導(dǎo)意義。 </p><p>　　一、政策終結(jié)研究的發(fā)展階段 </p><p>　　雖然關(guān)于政策終結(jié)的研究在20 世紀(jì)50年代就已經(jīng)出現(xiàn)了，但直到70年代中期才開始受到學(xué)界的重視?？疾彀雮€(gè)多世紀(jì)以來政策終結(jié)研究的成果，可以將其發(fā)展脈絡(luò)分為兩個(gè)階段：基礎(chǔ)性研究階段和實(shí)證性研究階段。 </p><p>　　1.基礎(chǔ)性研究階段

5、（20世紀(jì)70年代中期——80年代末）。從最早將政策終結(jié)作為公共政策過程主要環(huán)節(jié)之一并進(jìn)行研究的拉斯韋爾開始，這一階段中學(xué)者的研究主要集中在對(duì)政策終結(jié)的理論體系構(gòu)建與概括方面。研究大多采用了較為宏觀的視角，嘗試通過對(duì)政策終結(jié)的歷史發(fā)展和演進(jìn)邏輯的研究，尋找政策終結(jié)的因果關(guān)系，提出政策終結(jié)的策略方式，總結(jié)政策終結(jié)的一般規(guī)律。 </p><p>　　2.實(shí)證性研究階段（20世紀(jì)90年代初——21世紀(jì)）。從20世紀(jì)90

6、年代開始，學(xué)界對(duì)于政策終結(jié)的研究逐步由宏觀為主轉(zhuǎn)為微觀為主，大多在前期理論研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)和梳理，強(qiáng)調(diào)政策終結(jié)的具體化與可操作化，并將政策終結(jié)作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過程進(jìn)行深入研究。案例的引進(jìn)是這一時(shí)期較為突出的特點(diǎn)，研究中出現(xiàn)了較多現(xiàn)實(shí)中政策終結(jié)的成功案例，并將這些案例進(jìn)行比較分析，對(duì)前一時(shí)期的許多理論、框架等成果做了實(shí)證性的檢驗(yàn)。同時(shí)，也有學(xué)者從新的視角嘗試構(gòu)建政策終結(jié)的分析模型。 </p><p>　　本文著重于

7、對(duì)第一階段的基礎(chǔ)性研究成果進(jìn)行梳理。 </p><p>　　二、政策終結(jié)研究的基礎(chǔ)性成果 </p><p>　　從已有的研究成果來看，基礎(chǔ)性研究階段中學(xué)者的關(guān)注重點(diǎn)集中在有關(guān)政策終結(jié)的概念、原因、類型、影響因素以及政策終結(jié)的策略等方面。 </p><p>　　1.政策終結(jié)研究的概念。最早提出政策終結(jié)這一概念的是Lasswell。他認(rèn)為，政策終結(jié)是關(guān)于取消政策方案，以

8、及研究有關(guān)相信某種政策必須繼續(xù)而采取某種行動(dòng)或因政策終結(jié)而喪失價(jià)值的人們之主張的活動(dòng)。[1]但他僅僅對(duì)政策終結(jié)進(jìn)行了定義，而并未對(duì)其具體內(nèi)容做深入研究。1974年，Brewer在《Policy Science》雜志中提出了政策過程的六階段論。他把政策終結(jié)定義為政府對(duì)那些已經(jīng)無法發(fā)揮正常功用的、多余的、過時(shí)的以及不必要政策和項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整的行為。[2]“調(diào)整”可以包括政策修改，政策終結(jié)時(shí)常與實(shí)施一項(xiàng)新的政策相關(guān)。[3]Eugene Bard

9、ach則把政策終結(jié)看做一種政治過程，即政府終止那些無效的、過時(shí)的公共政策、項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，且政策終結(jié)是政策選擇過程的一種特殊情況，即如果接受政策A，實(shí)質(zhì)上就意味著削減或取締政策B。[4]Peter DeLeon在 1978年提出政策終結(jié)還應(yīng)包括終結(jié)部門的功能，即政策終結(jié)是謹(jǐn)慎地終止相關(guān)政府部門的功能、項(xiàng)目、政策及組織的活動(dòng)。他強(qiáng)調(diào)政策有其重點(diǎn)所在，同時(shí)，對(duì)于終結(jié)的實(shí)施具有一定的自由裁量權(quán)，故前人提出的較為絕對(duì)的終結(jié)某項(xiàng)政策或項(xiàng)目等應(yīng)當(dāng)

10、修正為“部分</p><p>　　隨著政策終結(jié)研究在西方不斷深入，我國的學(xué)者也開始關(guān)注這一議題。陳振明將政策終結(jié)定義為政策決策者通過對(duì)政策或項(xiàng)目進(jìn)行慎重的評(píng)估后，采取必要的措施，以中止那些過時(shí)的、多余的、不必要的或無效的政策或項(xiàng)目的一種政治（或政策）行為。[7]林水波與張世賢認(rèn)為，“政策終結(jié)這個(gè)概念隱含了一套期望、規(guī)則和慣例的終止，政策活動(dòng)的停止，機(jī)關(guān)組織的裁撤”，同時(shí)它也是“新期望的提出，新規(guī)則、慣例的建立，嶄

11、新活動(dòng)的展開，機(jī)關(guān)組織的更新與發(fā)展”。[8]張康之認(rèn)為，政策終結(jié)意味著被終結(jié)的政策終止使用，有新的政策被制定出來，這可以看作是新舊政策的更替；當(dāng)政策終結(jié)時(shí)沒有新的政策被制定出來，或者說不需要有新的政策出臺(tái)，終結(jié)一項(xiàng)政策只是為了防止或消除這項(xiàng)政策的負(fù)作用，這時(shí)，表面看來政策終結(jié)是政策的終止，而在實(shí)際上，則是“新政策”在發(fā)揮作用，因?yàn)?，政策終結(jié)本身就是一項(xiàng)新政策，政策終結(jié)行動(dòng)意味著一項(xiàng)新政策的實(shí)施。因此，一切政策終結(jié)的過程都是新舊政策的更替

12、過程，是舊政策的結(jié)束和新政策的開始。[9] </p><p>　　綜上所述，政策終結(jié)是政府對(duì)過時(shí)的、無效的政策、項(xiàng)目、組織的活動(dòng)甚至政府部門的職能的取消與廢止。應(yīng)當(dāng)看到，除了取消與廢止外，對(duì)舊政策、項(xiàng)目等的修改或調(diào)整表面上看是原有政策的延續(xù)，而實(shí)際上是新政策的出臺(tái)，是新舊政策的更替過程。因此，政策終結(jié)使得政策過程形成了良性循環(huán)，其實(shí)質(zhì)是政策自身的揚(yáng)棄。 　　2.政策終結(jié)的原因。早期研究政策終結(jié)原因的學(xué)者多采用效

13、率和財(cái)政的視角，后由Cameron將政治價(jià)值和意識(shí)形態(tài)引入政策終結(jié)，并強(qiáng)調(diào)其重要性。他認(rèn)為，政治價(jià)值和意識(shí)形態(tài)能使社會(huì)的變遷更加理性，從而克服舊系統(tǒng)所帶來的各種弊端。新的意識(shí)形態(tài)帶來的共識(shí)可以為政策場(chǎng)域提供足夠的能量，同時(shí)使政策終結(jié)具有正當(dāng)性。[10] </p><p>　　DeLeon在考察了許多政策終結(jié)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)后，總結(jié)出了三個(gè)導(dǎo)致決策者做出終結(jié)決定的主要準(zhǔn)則或原因，分別是財(cái)政上的需要、政府效率的需求、政治意

14、識(shí)形態(tài)的要求。[11]他指出，前兩種原因往往交織在一起，而意識(shí)形態(tài)較為特殊，有些終結(jié)的項(xiàng)目并沒有考慮財(cái)政或政府效率，而完全由意識(shí)形態(tài)決定。Daniels和Behn分別研究了馬薩諸塞州和奧克拉荷馬州關(guān)閉公共培訓(xùn)學(xué)校的案例，Daniels在總結(jié)了兩人研究的基礎(chǔ)上補(bǔ)充了一種政策終結(jié)原因，由社會(huì)變遷帶來的一系列變化，使人們的思想意識(shí)隨之改變，從而出現(xiàn)不合時(shí)宜的現(xiàn)象而不被人們認(rèn)可。 [6] </p><p>　　Rober

15、t P.Biller認(rèn)為，批判性的學(xué)習(xí)是政策終結(jié)的第五種原因。政策終結(jié)在某種程度上是政策的可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵和對(duì)政策錯(cuò)誤的一種補(bǔ)救。由于后工業(yè)社會(huì)的變化和不確定性，由于政策制定者能力有限而無法準(zhǔn)確遇見當(dāng)前的政策在將來的適應(yīng)性，因此終結(jié)不能起作用的政策是政策制定者從他們的錯(cuò)誤中吸取教訓(xùn)的途徑之一。他還指出，政策制定應(yīng)當(dāng)建立在短時(shí)間且有限開銷的實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)上，同時(shí)，這些政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)反饋機(jī)制做出適當(dāng)?shù)男拚c調(diào)整。[12] </p>&

16、lt;p>　　2005年，Guenther G. Kress，Randi L. Miller和Gus Koehler研究加州洲際貿(mào)易項(xiàng)目的終結(jié)案例時(shí)，將政策終結(jié)的原因總結(jié)為三點(diǎn)：理論的失敗、執(zhí)行的失敗、領(lǐng)導(dǎo)力以及組織文化的不足。[13] </p><p>　　3.政策終結(jié)的類型。根據(jù)不同的角度，早期的學(xué)者對(duì)政策終結(jié)進(jìn)行了類型的劃分。Bardach根據(jù)政策終結(jié)所需要的時(shí)間將其劃分為爆發(fā)型、漸減型和混合型三種類

17、型。[4]爆發(fā)型是指特定的政策在短時(shí)間內(nèi)終結(jié)的類型，是最常見的政策終結(jié)類型。對(duì)于漸減型，它并不來自于單一政策層面的決議，而是來自于一項(xiàng)持續(xù)性政策造成的長(zhǎng)期性資源減少，尤其是預(yù)算的減少?；旌闲褪羌嬗斜l(fā)型和漸減型的混合形態(tài)，是在短期間內(nèi)分階段終結(jié)政策的類型。[4] </p><p>　　DeLeon根據(jù)政策終結(jié)的不同目標(biāo)，將其劃分為功能終結(jié)、機(jī)構(gòu)終結(jié)、政策本身終結(jié)以及項(xiàng)目終結(jié)。此后，他在與Brewer的合著中又根據(jù)

18、政策終結(jié)的程度，將政策終結(jié)劃分為完全終結(jié)和部分終結(jié)。他們把完全終結(jié)分為功能、組織、政策、項(xiàng)目等不同政策層次上的終結(jié)。第一，政府職能的終結(jié)。政府職能的終結(jié)意味著終結(jié)政府對(duì)市民的服務(wù)。由于政府功能是通過組織和政策來實(shí)現(xiàn)的，因此政策終結(jié)時(shí)所遇到的抵制最大的不是組織本身，而是由組織來發(fā)揮的政府功能。第二，政府組織的終結(jié)。政府組織是為了履行特殊的政府功能而慎重設(shè)計(jì)的，所以政府組織的廢除也不容易。特別是由于政府組織是根據(jù)政府組織法等法律而設(shè)立的，所

19、以具有很強(qiáng)的生存傾向。第三，狹義上的政策終結(jié)。狹義上的政策是對(duì)全社會(huì)的權(quán)威性的價(jià)值分配。由于政策是因組織而形成和執(zhí)行的，因此，對(duì)政策終結(jié)的抵制比組織終結(jié)弱。第四，項(xiàng)目終結(jié)。由于項(xiàng)目是最具體的，因此自我防御的政治資源也最小，因而終結(jié)也最容易。[14] </p><p>　　Douglas Bothun和John C. Comer在《終結(jié)的政治：概念和過程》一文中，對(duì)功能性終結(jié)和結(jié)構(gòu)性終結(jié)的關(guān)系做了區(qū)分。認(rèn)為功能性的

20、終結(jié)對(duì)象是政策或者項(xiàng)目，而結(jié)構(gòu)性的終結(jié)對(duì)象是涉及到這些政策和項(xiàng)目的具體機(jī)構(gòu)。如果政府行為和公共政策的輸出被看做是對(duì)社會(huì)問題的集體性回應(yīng)，那么，一般認(rèn)為當(dāng)社會(huì)問題被解決后，相關(guān)項(xiàng)目和政策則應(yīng)當(dāng)被終結(jié)。但大部分政府呼吁解決的社會(huì)問題屬于持續(xù)性的問題，很少被解決或者自行消失，因此受此條件影響的功能性終結(jié)很少發(fā)生。對(duì)于機(jī)構(gòu)本身來講，如果其功能被終結(jié)而支持性資源沒有損失的話，機(jī)構(gòu)很可能會(huì)制定新的替代項(xiàng)目或政策來穩(wěn)固其地位。在資源逐漸減少的情況下，

21、如社會(huì)問題得到解決或消失，原機(jī)構(gòu)將逐漸被取締。如需要制定替代項(xiàng)目或政策，則較易出現(xiàn)由原機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)執(zhí)行比原先所需資源少的項(xiàng)目或政策；同樣，徹底的機(jī)構(gòu)性終結(jié)將意味著完全的功能性終結(jié)，即原項(xiàng)目或政策由其他機(jī)構(gòu)制定替代品并執(zhí)行。 </p><p>　　不難看出，現(xiàn)實(shí)中被終結(jié)的政策往往表現(xiàn)為政策替代，可以把這種終結(jié)看做是一種“部分終結(jié)”，其中最主要的原因就是政策空間的不斷萎縮，而政策替代作為一種政策變更現(xiàn)象，一定程度上

22、講又表現(xiàn)為政策的延續(xù)，即先前的政策由新政策替代，它們服務(wù)于同樣的問題，而政策的部分終結(jié)應(yīng)是政策延續(xù)的一種類型。沿著這一邏輯可以判斷，公共政策范圍的不斷縮減極易導(dǎo)致政策范圍的重疊，故隨著時(shí)代的發(fā)展，政策延續(xù)（或者說部分終結(jié)）的現(xiàn)象日益普遍。相反，具有創(chuàng)造性的政策在不斷減少。這可以用“創(chuàng)新——延續(xù)”軸來表示（見圖1）。當(dāng)然，這只是說包含政策延續(xù)的因素逐漸增多，并非當(dāng)代政策不含有創(chuàng)新，或者政策延續(xù)在早期從未出現(xiàn)過，而是說現(xiàn)代政策變更的分布相對(duì)

23、更多地傾向于“創(chuàng)新——延續(xù)”軸的政策延續(xù)端。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免政策延續(xù)的合法化成為那些無效政策或項(xiàng)目在終結(jié)過程中繼續(xù)留存的催化劑，因?yàn)檫@樣反而降低了政策終結(jié)成功的可能性。 </p><p>　　對(duì)于政策的部分終結(jié)，DeLeon和Brewer也詳細(xì)闡述了五種類型：第一，代替型，是用能夠滿足同樣要求的新內(nèi)容來代替陳舊而長(zhǎng)期內(nèi)容的類型。第二，合并型，是整合政策或項(xiàng)目而部分地終結(jié)的類型。第三，分離型，是把原來的政策劃分為幾種

24、，用重新調(diào)整政策受益集團(tuán)來弱化抵制，以此來達(dá)到逐漸終結(jié)的形態(tài)。第四，漸減型，這是最普遍的類型，通過縮減預(yù)算或項(xiàng)目調(diào)整的方式逐漸重新組成政策和制度，從而達(dá)到終結(jié)的形態(tài)。第五，斷絕型，這是用新的政策來代替舊的政策，在其目標(biāo)和需要也發(fā)生變化的過程中達(dá)到終結(jié)的類型。[1] </p><p>　　4.政策終結(jié)的影響因素?；A(chǔ)性研究階段中，多數(shù)關(guān)于政策終結(jié)影響因素的成果論述了負(fù)面影響，即政策終結(jié)的障礙。Bardach最早對(duì)此

25、發(fā)表過意見。他認(rèn)為，之所以政策終結(jié)現(xiàn)象很少出現(xiàn)，是因?yàn)槭艿揭韵挛宸N因素的影響：第一，政策慣性。當(dāng)一項(xiàng)政策實(shí)施時(shí)，該政策的設(shè)計(jì)者毫無疑問地確定其能夠在未來中持續(xù)作用，往往對(duì)其運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行了大量的投資，且對(duì)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)做了大量的資金預(yù)算，這使得政策和組織得以繼續(xù)。第二，政策終結(jié)的斗爭(zhēng)較為殘酷且不易成功。因?yàn)闈撛诘姆凑呓K結(jié)勢(shì)力在預(yù)期中被認(rèn)為具有強(qiáng)大的力量，故政治家總是避免和他們打交道。第三，政治領(lǐng)導(dǎo)們都不愿承認(rèn)過去的錯(cuò)誤。這種錯(cuò)誤帶來的“沉淀成本

26、”對(duì)于政治部門的領(lǐng)導(dǎo)或公務(wù)員來說是心靈上的負(fù)擔(dān)，且觸犯到來自于上級(jí)的潛在的懲罰。第四，改革者構(gòu)成的終結(jié)者聯(lián)盟往往不愿破壞現(xiàn)存的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)。第五，缺乏有效的政治激勵(lì)。[4] 　　較為完整論述政策終結(jié)不利因素的當(dāng)屬DeLeon，1978年，他在《政策終結(jié)的理論》一書中總結(jié)了六項(xiàng)政策終結(jié)的障礙：第一，思想上的抵制。人們不愿考慮那些政策背后的錯(cuò)誤。第二，組織機(jī)構(gòu)的持續(xù)性。組織及其政策往往獨(dú)立于其發(fā)起者，因此，這種官僚主義的力量阻礙了政策<

27、/p><p>　　1992年，Janet. Frantz對(duì)DeLeon的政策終結(jié)理論框架進(jìn)行了完善。她認(rèn)為，心理上的抵觸在過去對(duì)政策終結(jié)起到了很大的阻力，但20世紀(jì)80年代開始，人們對(duì)政策終結(jié)的反對(duì)情緒已逐步消失，心理抵觸已經(jīng)不再是抵制終結(jié)的重要因素。[17]同時(shí)，F(xiàn)rantz還指出，DeLeon提出的“組織機(jī)構(gòu)的持續(xù)性”看似在延續(xù)機(jī)構(gòu)生命方面有著重要作用，但關(guān)于那些瑣碎的、獨(dú)立的、保密的以及技術(shù)性較強(qiáng)的政策中，“組

28、織機(jī)構(gòu)的持續(xù)性”并非總能對(duì)政策終結(jié)產(chǎn)生影響。[17]隨后，Susan E. Kirkpahick等人又將恐懼或不確定性補(bǔ)充至限制因素中。[18] </p><p>　　中國學(xué)者劉東杰將政策終結(jié)的主要障礙歸結(jié)為七點(diǎn)，即來自政策制定者心理的障礙、政策執(zhí)行者的障礙、組織方面的障礙、社會(huì)方面的壓力、法律程序方面的障礙、公共輿論的障礙和政策終結(jié)的代價(jià)。[19]張麗珍總結(jié)了四種制約政策終結(jié)順利推進(jìn)的因素：行政理念的傳統(tǒng)保守取

29、向衍生強(qiáng)烈的忠誠可能會(huì)頑固地抵制變革，排斥與現(xiàn)有政策相左的事情；行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)大促成了行政官僚轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕八死娴淖陨砝娴慕K極法官；政策問題本身、政策執(zhí)行過程以及外界環(huán)境等多種因素干預(yù)表明任何一個(gè)自變量的不確定或模糊性都會(huì)影響政策質(zhì)量的判斷；政府系統(tǒng)中的職能、組織、政策與項(xiàng)目之間的相互交織與互為手段使得政策終結(jié)的方式、資源、推動(dòng)力選擇更具復(fù)雜性。[20] </p><p>　　在促進(jìn)政策終結(jié)的因素方面，Ba

30、rdach指出其來自三大類倡導(dǎo)者：第一種是政策的反對(duì)者。在他們看來，這是不好的政策。這種政策的危害包括它固有的或其宣稱的對(duì)于反對(duì)者所看重的價(jià)值和原則的傷害。第二種是主張節(jié)約的經(jīng)濟(jì)家。他們關(guān)心將資源從那些不重要的政府職能再分配到他們認(rèn)為更重要的職能上，以及通過取消政府職能并限制甚或減免稅收來減少政府整體的成本。第三種是改革者。他們把一項(xiàng)政策的終結(jié)看做采納并實(shí)施一項(xiàng)替代性政策的必要前提。[4]DeLeon認(rèn)為，相比分析性的決策而言，政策終結(jié)

31、更多的是一種政治結(jié)果。政治價(jià)值和意識(shí)形態(tài)是影響政策終結(jié)的決定性因素，也是政策終結(jié)的基礎(chǔ)性議題，比經(jīng)濟(jì)和效率更值得研究。[21]陶學(xué)榮等將推動(dòng)政策終結(jié)的因素歸結(jié)為五個(gè)方面，即觸發(fā)事件、政策評(píng)估、利益的分化與聚合、政治領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力、公共輿論的推力。[22] </p><p>　　5.政策終結(jié)的策略。上文已提到，政策終結(jié)具有一定的難度，因此，學(xué)者們紛紛提出了自己的看法。這些建議充分體現(xiàn)了該研究階段的特點(diǎn)，即大多是在經(jīng)

32、驗(yàn)研究的基礎(chǔ)上提出的。DeLeon曾建議在政策終結(jié)時(shí)應(yīng)注意三個(gè)方面問題：第一，使人們認(rèn)識(shí)到政策終結(jié)不是結(jié)束而是開始；第二，政策分析家在政策評(píng)價(jià)階段上特別注意尋找出有效政策終結(jié)的策略和手段；第三，要充分地利用政治行政或主要的人事變動(dòng)等終結(jié)環(huán)境的“自然成熟期”。[5] </p><p>　　Bardach也提出了促成政策終結(jié)的五項(xiàng)條件：第一，從行政中誘導(dǎo)變化。這表示政策終結(jié)的參與者既不能約束現(xiàn)存的政策和項(xiàng)目，也不能表

33、示他們與舊政策無關(guān)。第二，動(dòng)搖那些根深蒂固的政策所含有的意識(shí)形態(tài)的合法性。第三，動(dòng)亂時(shí)期利于終結(jié)，因許多人失去了他們?nèi)松鷻C(jī)遇的樂觀期望。第四，政策終結(jié)應(yīng)采用漸進(jìn)且溫和的方式進(jìn)行。第五，應(yīng)在終結(jié)之前進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，讓人們相信為終結(jié)而設(shè)計(jì)的政策會(huì)促進(jìn)舊政策的轉(zhuǎn)變甚或在時(shí)機(jī)成熟時(shí)完全取締之。[4] </p><p>　　較為詳細(xì)地提出終結(jié)策略的當(dāng)屬Robert Behn，他指出了十二項(xiàng)具體策略：（1）避免進(jìn)行試探性的行為

34、；（2）擴(kuò)大政策終結(jié)的支持勢(shì)力；（3）終結(jié)的重點(diǎn)應(yīng)在舊政策的危害上；（4）應(yīng)利用思想意識(shí)轉(zhuǎn)變的優(yōu)勢(shì)；（5）應(yīng)禁止妥協(xié)；（6）雇傭外部人員作為政策終結(jié)的負(fù)責(zé)人；（7）應(yīng)避免議會(huì)進(jìn)行決議；（8）不要侵犯立法特權(quán)；（9）要接受終結(jié)短期成本的增加；（10）應(yīng)拉攏原政策下的既得利益者；（11）不要強(qiáng)調(diào)終結(jié)，而要強(qiáng)調(diào)革新；（12）只終結(jié)那些必須終結(jié)的政策。[23] </p><p>　　1983年，Herbert F. Sp

35、irer站在項(xiàng)目管理的角度考察了政策終結(jié)的策略。第一，分類在政策終結(jié)中發(fā)生的問題。把問題大體上劃分為情緒性問題和知識(shí)性問題，再把情緒性問題劃分為從事者的問題和受益者的問題，并準(zhǔn)備好有關(guān)這些問題的管理策略。第二，處理從事者的情緒性問題。組織或政策的終結(jié)會(huì)引起其組織成員的情緒上的不安、喪失集體歸屬感、喪失工作興趣等問題。把這些問題通過確立新的目標(biāo)；賦予歸屬感；頻繁地開會(huì)；管理者的巡視；合理地利用裁減人員等來消除。第三，給受益者提供參與利益，

36、從而解決受益者的情緒問題。第四，因政策終結(jié)而產(chǎn)生的各種具體問題，按各政策的性質(zhì)從知識(shí)問題的觀點(diǎn)予以處理，從而使政策終結(jié)更有效。與這種知識(shí)性問題相關(guān)的派生問題，可以通過系統(tǒng)分析方法來解決。[24] </p><p>　　Iris Geva-May也對(duì)政策終結(jié)執(zhí)行策略進(jìn)行了探討，他總結(jié)出三種策略：首先，應(yīng)當(dāng)在終結(jié)前妥善規(guī)劃。如在透露終止一項(xiàng)政策的意圖之前，先創(chuàng)造終結(jié)得以發(fā)生的政治氣候。其次，化解反對(duì)。如收買既得利益者

37、，可向那些因?yàn)檎呓K結(jié)而喪失利益的人提供新的工作機(jī)會(huì)。再次，合理論證。如將終結(jié)關(guān)注點(diǎn)聚焦于舊政策所帶來的傷害，同時(shí)指出終結(jié)對(duì)象帶來的資源浪費(fèi)。[25]此外，他也強(qiáng)調(diào)了成本對(duì)于政策目標(biāo)的重要性，應(yīng)當(dāng)予以重視。[26] 　　三、簡(jiǎn)評(píng) </p><p>　　由于社會(huì)的復(fù)雜性與不確定性在迅速增長(zhǎng)，政策終結(jié)的理論也在不斷發(fā)展，終結(jié)的策略在不斷調(diào)適?；仡櫿呓K結(jié)理論演進(jìn)的過程可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)的研究成果跟其他領(lǐng)域相比還是偏少，

38、只有為數(shù)不多的一些論文，專著更是鳳毛麟角。作為公共政策的新興領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)肯定，這些有限的基礎(chǔ)性理論研究已取得了較為豐碩的成果，填補(bǔ)了20世紀(jì)70年代中期之前對(duì)于政策終結(jié)這一決策階段中重要環(huán)節(jié)的研究空白。學(xué)者們不斷地努力嘗試構(gòu)建一種普適性的、具有預(yù)見性的理論，但由于條件的復(fù)雜性，這些研究難免受到適用范圍的限制，關(guān)于一般性分析框架的建立仍未在學(xué)界中形成共識(shí)。除了受政策環(huán)境的限制，基礎(chǔ)性研究本身的弊端在于缺乏實(shí)踐的支持，理論的正確性、可行性等方

39、面有待現(xiàn)實(shí)中的檢驗(yàn)。此外，已有的研究雖然對(duì)政策終結(jié)的參與者進(jìn)行了闡釋，但并未涉及到參與者之間的互動(dòng)關(guān)系，這些都對(duì)實(shí)證性的相關(guān)研究提出了較為迫切的要求。同時(shí)，該領(lǐng)域的研究尚未得到其他社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的支持。對(duì)社會(huì)科學(xué)而言，僅用本學(xué)科的視角考察研究對(duì)象會(huì)使研究工作受到無形的限制。中國對(duì)于政策終結(jié)的探討尚處于剛剛起步階段，研究基本上依賴于西方已有的理論。然而公共政策是具有較強(qiáng)連貫性與獨(dú)特性的治理工具，因此</p><p>

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