試論我國的國家審計的領(lǐng)導(dǎo)體制

1、<p>　　東北財經(jīng)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育本科畢業(yè)論文</p><p>　　試論我國的國家審計的領(lǐng)導(dǎo)體制</p><p>　　作 者 李欣源 </p><p>　　學(xué)籍批次 200303 </p><p>　　學(xué)習(xí)中心 廣州工商學(xué)習(xí)中心 </p><p>　　層

2、 次 ?？破瘘c本科 </p><p>　　專 業(yè) 法學(xué)(Ⅱ) </p><p>　　指導(dǎo)教師 孫非亞 </p><p>　　論文成績 </p><p>　　中 文 摘 要</p><p>　　國家

3、審計是經(jīng)濟(jì)社會的重要監(jiān)督形式，是國家政治文明的重要表現(xiàn)。隨著社會發(fā)展和形勢變化，各種經(jīng)濟(jì)犯罪和違法違紀(jì)現(xiàn)象層出不窮。近年掀起的“審計風(fēng)暴”曝光了一批嚴(yán)重違紀(jì)案件，使國家審計越來越受到各級黨政和群眾的重視。在“審計風(fēng)暴”背后，如何加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的職能，確保審計的獨立性，已成為公眾關(guān)注的熱點問題。本文剖析了目前我國審計體制存在的缺陷，認(rèn)為難于適應(yīng)現(xiàn)代社會文明的需要，需對現(xiàn)行審計領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行改革和完善。通過比較世界各國審計主要模式和特點，對我國

4、審計體制改革的幾種模式進(jìn)行評估，提出建立適合我國國情的人大領(lǐng)導(dǎo)下的國家審計體制的構(gòu)想，并建議采取相應(yīng)的配套措施，使新體制盡早能夠順利實施。</p><p>　　關(guān)鍵詞：國家審計 領(lǐng)導(dǎo)體制 人大領(lǐng)導(dǎo) </p><p>　　目 錄</p><p>　　一、現(xiàn)行國家審計領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷…………………………

5、………………………1</p><p>　　(一)國家審計的獨立性得不到有效保證……………………………………………2</p><p>　　(二)審計體制未能適應(yīng)社會發(fā)展的需要……………………………………………3</p><p>　　二、世界各國的主要審計模式和特點………………………………………………3</p><p>　　(一)立法式……………

6、………………………………………………………………3</p><p>　　(二)司法式……………………………………………………………………………4</p><p>　　(三)行政式……………………………………………………………………………4</p><p>　　(四)獨立式……………………………………………………………………………4</p><p&

7、gt;　　(五)首長式……………………………………………………………………………4</p><p>　　三、建立適合我國國情的審計領(lǐng)導(dǎo)體制……………………………………………4</p><p>　　四、完善人大領(lǐng)導(dǎo)的國家審計的配套措施…………………………………………6</p><p>　　(一)從法律上明確國家審計的領(lǐng)導(dǎo)體制……………………………………………7<

8、/p><p>　　(二)加大審計力度，建立反腐敗審計機(jī)制…………………………………………7</p><p>　　(三)整合審計資源，完善審計組織體系……………………………………………7</p><p>　　(四)完善公告制度，公開審計問題和整改結(jié)果……………………………………7</p><p>　　(五)開展績效審計，建立審計問責(zé)制度………………

9、……………………………7</p><p>　　試論我國的國家審計的領(lǐng)導(dǎo)體制</p><p>　　建國后我國沿襲前蘇聯(lián)模式，長達(dá)34年沒有設(shè)立專門的審計機(jī)關(guān)。到1982年12月，《憲法》才確立了我國審計監(jiān)督制度的法律地位。1983年9月，中華人民共和國審計署成立，審計長為國務(wù)院組成人員，標(biāo)志著我國審計體系正式建立。到2003年，各級審計機(jī)關(guān)強(qiáng)化財政金融審計，推進(jìn)國有企業(yè)審計，探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計

10、，揭露和查處大案要案，有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用。全國共審計300多萬個單位，上交財政1400多億元，追還被擠占挪用資金1300多億元①。新華社今年1月5日報道：2004年1到11月，全國共審計9.5萬個單位，查出各類違規(guī)問題經(jīng)過處理后，可增加財政收入245億元，減少財政支出8.8億元，已向紀(jì)檢司法機(jī)關(guān)移送各類違法犯罪線索1165件。審計監(jiān)督在維護(hù)財經(jīng)秩序和國家利益、加強(qiáng)宏觀調(diào)控和廉政建設(shè)、促進(jìn)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。</p

11、><p>　　2004年4月，國家審計署審計長李金華受國務(wù)院委托，向全國人大常委會作報告，提交了一份令國人觸目驚心的“審計清單”。41個中央部門和21個省級地方政府被審計出問題，一大批違法、違紀(jì)案件被曝光②，“審計風(fēng)暴”由此掀起，李金華榮獲央視2004中國經(jīng)濟(jì)人物年度大獎。在“審計風(fēng)暴”背后，如何加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的職能，確保國家審計的獨立性，成為了公眾關(guān)注的熱點問題。本文試從剖析現(xiàn)行我國審計體制的缺陷入手，比較世界各國審

12、計的主要模式和特點，評估我國審計體制改革幾種模式的優(yōu)劣，提出建立適合我國國情的人大領(lǐng)導(dǎo)下的國家審計體制。</p><p>　　一、現(xiàn)行國家審計領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷</p><p>　　審計監(jiān)督是制約和監(jiān)督權(quán)力的有效途徑，是國家政治文明的重要表現(xiàn)。根據(jù)《憲法》和《審計法》規(guī)定，我國實行審計監(jiān)督制度。國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)。國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作。

13、省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計機(jī)關(guān)，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。我國國家審計屬于行政主導(dǎo)模式，地方審計機(jī)關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在本級政府行政首長和上一級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作，對本級政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。審計機(jī)關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和

14、個人的干涉。我國審計模式被國際上稱為半獨立式審計體制。</p><p>　　1995年《審計法》實施后，審計機(jī)關(guān)的職權(quán)逐步強(qiáng)化，財政預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計結(jié)果要向同級人大常委會報告。但審計報告未見公開，整改結(jié)果</p><p>　　① 李金華，《在改革與創(chuàng)新中發(fā)展——審計工作二十年回顧與展望》，《人民日報》，2003年9月15日</p><p>　?、?李金華，

15、《關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，《中國人大新聞》，2004年6月28日</p><p>　　無人知曉。也沒有因?qū)徲嫸粏栘?zé)的官員和被公開批評的部門。審計照審，問題照出，國家審計未盡人意。直至2002年，經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意，審計署才逐步推行審計結(jié)果公告制度。隨著中國加入世貿(mào)組織和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國家審計體制越來越受到社會的關(guān)注，現(xiàn)行審計體制的缺陷日益顯現(xiàn)，難于適應(yīng)現(xiàn)代社會文明的需要。

16、</p><p>　?、鍑覍徲嫷莫毩⑿缘貌坏接行ПＷC</p><p>　　1.監(jiān)督與被監(jiān)督劃分不清。由于國家審計隸屬于政府，并最終對政府負(fù)責(zé)，審計部門僅是政府的一個下屬部門，審計部門要受政府首長的領(lǐng)導(dǎo)，以致審計監(jiān)督的主體與被審計監(jiān)督的對象處于同一利益主體之內(nèi)。行政首長集“運(yùn)動員”與“裁判員”于一身，監(jiān)督者與被監(jiān)督者角色混淆不清，甚至出現(xiàn)下級監(jiān)督上級的現(xiàn)象，導(dǎo)致審計監(jiān)督的獨立性大打折扣，最

17、后審計出來的問題只能內(nèi)部消化了。一位縣級審計局長說：“對地方各級審計部門來說，揭露問題意味著與自己的‘老板’過不去”①。實踐證明，我國審計機(jī)關(guān)對本級財政的監(jiān)督實質(zhì)上是一種內(nèi)部審計，很難取得好的效果。對政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，只有實行實質(zhì)性的外部審計，才有可能達(dá)到滿意的結(jié)果。在我國大多數(shù)地方，財政工作由政府正職主管，形成財政工作、審計工作處于同一政府首長領(lǐng)導(dǎo)或控制之下，同級審計變成了政府自己監(jiān)督自己。自己花錢，自己監(jiān)管，其效果可想而知。許

18、多地方的審計工作甚至由政府副職分管，而財政由政府正職主管，審計機(jī)關(guān)就更加難以監(jiān)督財政工作了。盡管審計工作也要為人大服務(wù)，預(yù)算審計報告要提交人大常委會，但審計機(jī)關(guān)往往先將審計結(jié)果報送給政府，得到同意后，才能對外披露，送到人大的審計報告已經(jīng)被政府過</p><p>　　2.審計條件得不到有效保障。我國《憲法》確立了獨立審計的原則，規(guī)定審計機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。為確保這一原則的貫徹實施，《審計法》進(jìn)一步對

19、審計機(jī)關(guān)的組織、審計人員、審計經(jīng)費等作出明確規(guī)定。但由于審計工作的重點是監(jiān)督財政收支，因而在實際執(zhí)行中卻很難做到不受政府和部門的干預(yù)，審計監(jiān)督的獨立性、客觀公正性和權(quán)威性受到影響。首先，審計機(jī)關(guān)是政府組成部門，審計者與被審計者同屬政府領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)構(gòu)級別相同。由于部門利益的驅(qū)動，審計結(jié)果難于得到認(rèn)同，整改得不到落實，造成“審計易，處理難”。在審計署公布的審計報告中，其中有不少“屢審屢犯”的例子。加上共產(chǎn)黨、人大、政協(xié)機(jī)關(guān)，“兩院”（法院、檢察

20、院），民主黨派、人民團(tuán)體等機(jī)構(gòu)雖然經(jīng)費由財政供給，但與政府并無直接隸屬關(guān)系，審計工作更加難以進(jìn)行，事實上審計機(jī)關(guān)也很少對這些部門實行全面審計，個別部門僅在同級財政審計時進(jìn)行延伸審計。其次，審計機(jī)關(guān)的人事權(quán)受制于人事部門，經(jīng)費由財政部門供給，審計條件得不到充分的保障。在對這些權(quán)勢部門進(jìn)行審計時，審計機(jī)關(guān)不得不考慮各方</p><p>　　① 穆易，《審計“風(fēng)暴”過后》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，2004年7月20日<

21、/p><p>　?、?王穎，《審計獨立構(gòu)想峰回路轉(zhuǎn)，5年后將垂直管理？》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》，2004年12月13日</p><p>　　面的因素而有所顧忌，客觀上勢必會影響審計機(jī)關(guān)對這些部門的監(jiān)督力度?？梢哉f，越是基層的單位，政府對審計部門的控制就越強(qiáng)，審計的監(jiān)督作用也就越弱。審計機(jī)關(guān)的身份和利益等內(nèi)在因素決定了無法擺脫行政干擾和領(lǐng)導(dǎo)意志的影響，難于確保依法獨立審計的公正性，國家審計的權(quán)威

22、受到挑戰(zhàn)。</p><p>　?、鎸徲嬻w制未能適應(yīng)社會發(fā)展的需要</p><p>　　1.現(xiàn)行體制是計劃經(jīng)濟(jì)時期的產(chǎn)物。20世紀(jì)80年代初期，國家有關(guān)部門在構(gòu)建國家審計時曾提出三種方案，即隸屬人大、政府領(lǐng)導(dǎo)和財政部內(nèi)設(shè)，最后采用隸屬于政府的行政模式，這是受當(dāng)時特定的社會環(huán)境和歷史條件所決定的。改革開放初期，我國轉(zhuǎn)入以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，民主政治建設(shè)逐步開展，人大制度建設(shè)有待加強(qiáng)，沒有過多的精力

23、對審計機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。加上在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，國家審計由政府領(lǐng)導(dǎo)更有效和更直接。因此，行政式審計體制是符合當(dāng)時的發(fā)展條件的，實為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的一種過渡模式。隨后《憲法》對審計監(jiān)督的法律地位加以確認(rèn),國家審計以管理職能和監(jiān)督職能為一體,采取政府自我約束機(jī)制。后來實行了“雙重”管理體制，使審計監(jiān)督主體具有相對的獨立性。但在實際執(zhí)行中，上級領(lǐng)導(dǎo)僅是審計業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，日常工作仍在政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，審計首長的任免權(quán)在地方，“雙重”領(lǐng)導(dǎo)體制有

24、違初衷，國家審計的獨立性仍然難以得到保障。</p><p>　　2.審計的反腐敗作用難以發(fā)揮。打擊和防范國家公職人員的腐敗行為是世界各國審計的重要職能和內(nèi)容。我國《審計法》賦予國家審計的反腐倡廉職責(zé)，黨的十六大也給國家審計賦予了對權(quán)力制約、監(jiān)督的重任，并明確指出：加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，必須充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用。盡管我國審計機(jī)關(guān)在反腐敗領(lǐng)域取得很大成績，但是由于我國審計職能單一和領(lǐng)導(dǎo)體

25、制的局限，大大影響了國家審計在反腐防腐作用中的充分發(fā)揮。與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門相比，由于歷史、社會條件的限制和法律、法規(guī)不健全等原因，國家審計在經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展中的地位、作用和效果不及其他監(jiān)督部門。故此，溫家寶總理在今年的政府工作報告中強(qiáng)調(diào)：各部門都要加強(qiáng)內(nèi)部管理，積極配合和支持審計、監(jiān)察部門依法履行職責(zé)，對于發(fā)現(xiàn)的問題要認(rèn)真整改。我國審計機(jī)關(guān)的職權(quán)由《憲法》、《審計法》賦予，并在《財政違法行為處分條例》得到明確，具體包括行政處理權(quán)和經(jīng)濟(jì)

26、處罰權(quán)。但這些職權(quán)不足于對政府權(quán)力加以有效制約，審計工作經(jīng)常受到政府和部門的壓力，出現(xiàn)“權(quán)力壓審計”的情況?，F(xiàn)行的審計監(jiān)督無法真正達(dá)到制約權(quán)力的效果，使審計機(jī)關(guān)無法履行其職責(zé)，對行政管理中的效率低下、權(quán)力尋租</p><p>　　二、世界各國的主要審計模式和特點</p><p>　　目前，世界上160多個國家和地區(qū)都建立了國家審計制度，參加最高審計機(jī)關(guān)國際組織的有150多個國家和地區(qū)。世界

27、各國都根據(jù)自己的國情來設(shè)置審計機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)關(guān)名稱也不盡相同，各具特色。大體可劃分為以下幾種模式：</p><p><b>　?、辶⒎ㄊ?lt;/b></p><p>　　審計機(jī)關(guān)隸屬立法機(jī)構(gòu)——議會，為立法部門，獨立于政府，直接對議會負(fù)責(zé)并報告工作。這種模式在西歐、北美等發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家十分普遍，是目前世界審計制度的主流模式，有近百個國家采用。如英國、美國、加拿大

28、、澳大利亞、奧地利、芬蘭、挪威、盧森堡、俄羅斯、波蘭、丹麥、以色列、埃及、印度尼西亞、科威特、法國、西班牙、葡萄牙等。其中英、美兩國較為典型，英國是近代審計的發(fā)源地，立法式國家審計的開創(chuàng)者。美國除了國會設(shè)有審計機(jī)構(gòu)外，在聯(lián)邦政府各部門還另設(shè)有監(jiān)察長辦公室，相當(dāng)于政府部門的內(nèi)部審計，主要負(fù)責(zé)審查所在部門的業(yè)務(wù)活動、經(jīng)濟(jì)效果以及本部門官員行為的合法性。</p><p><b>　?、嫠痉ㄊ?lt;/b>

29、;</p><p>　　這些國家的審計機(jī)關(guān)除具有審計職能外，還擁有一定的司法權(quán)限，顯示了國家對法治的強(qiáng)化，如西歐和南美一些國家。法國、意大利、巴西是其典型代表，它們設(shè)立審計法院，享有最高法院的某些特權(quán)，可以對違法或造成損失的事件進(jìn)行審理并予以處罰。審計人員多為法官，審計的主要對象是國家財政。同時，負(fù)責(zé)財政部派出的公共會計的管理工作。</p><p><b>　?、缧姓?lt;/

30、b></p><p>　　審計機(jī)關(guān)設(shè)在政府，在體制上隸屬于國家行政系列，向政府負(fù)責(zé)并報告工作。如泰國、瑞典、沙特阿拉伯等少數(shù)國家。從發(fā)展的趨勢來看，它越來越多地為立法部門服務(wù)。</p><p><b>　?、瑾毩⑹?lt;/b></p><p>　　審計機(jī)關(guān)獨立設(shè)置，不隸屬于任何機(jī)構(gòu)，只服從于法律，但審計機(jī)關(guān)通常協(xié)助議會作出決議，以德國、日本為

31、代表。如德國設(shè)立了聯(lián)邦審計院，獨立于立法、司法和行政部門之外，直接對法律負(fù)責(zé)。這種模式從形式上看是獨立于三權(quán)之外，實際上更偏重于服務(wù)立法部門。</p><p><b>　?、槭组L式</b></p><p>　　審計機(jī)關(guān)獨立設(shè)置，向國家元首負(fù)責(zé)并提交審計報告，由元首將審計報告轉(zhuǎn)交議會。如印度、馬來西亞、新加坡、巴基斯坦、塞浦路斯等國。一些國家實行審計和監(jiān)察職能合一，如韓

32、國、蒙古等。韓國設(shè)立了獨立于政府的審計監(jiān)查院，受總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，具有獨立的法律地位。根據(jù)香港、澳門《基本法》規(guī)定，香港、澳門特別行政區(qū)設(shè)立審計署，獨立工作，審計長對行政長官負(fù)責(zé)。</p><p>　　總的來說，在發(fā)達(dá)的西方國家，審計部門或隸屬于立法機(jī)構(gòu)，或隸屬于司法機(jī)構(gòu)，或獨立于行政、立法、司法之外，均有助審計機(jī)關(guān)公正、獨立地進(jìn)行審計。</p><p>　　各國上下級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制也有差別

33、。國外多數(shù)國家的中央審計機(jī)關(guān)與地方審計機(jī)關(guān)沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，特別是在聯(lián)邦制國家里更為明顯。印度、葡萄牙等少數(shù)國家只設(shè)一級審計機(jī)關(guān)，地方不設(shè)相應(yīng)的審計機(jī)關(guān)，對地方的審計工作由其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在分級設(shè)立審計機(jī)關(guān)的國家，最高審計機(jī)關(guān)與地方審計機(jī)關(guān)的關(guān)系也不盡相同。美國、英國、日本等國家最高審計機(jī)關(guān)與地方審計機(jī)關(guān)之間一般沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也沒有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，兩者完全平等。韓國審計監(jiān)查院與地方自治團(tuán)體監(jiān)查機(jī)關(guān)之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與合作關(guān)系。法

34、國的審計法院可以接受對地方審計法庭判決不服的上訴，并作出終審判決。菲律賓的最高審計機(jī)關(guān)對地方審計機(jī)關(guān)實行垂直管理。</p><p>　　各國審計機(jī)關(guān)的名稱亦不盡一致。德國、奧地利、盧森堡、荷蘭、俄羅斯、蘇丹等稱審計院，法國、意大利、西班牙、葡萄牙、比利時、巴西、希臘、土耳其，加蓬等稱審計法院，加拿大、泰國、以色列、新加坡、馬來西亞、巴基斯坦、馬爾代夫、烏干達(dá)等稱審計長公署，英國、瑞士、新西蘭、澳大利亞、塞浦路斯等

35、稱審計署，菲律賓、科威特、孟加拉國等稱審計委員會，瑞典、芬蘭、約旦、阿拉伯聯(lián)合酋長國等稱審計局，沙特阿拉伯稱審計總局，美國稱會計總署，日本稱會計檢查院，韓國稱監(jiān)察審計院，伊拉克稱財政監(jiān)督部，墨西哥稱財政審計署，印度尼西亞稱最高審計委員會，也門稱中央控制和審計委員會，印度稱主計審計長公署。</p><p>　　三、建立適合我國國情的審計領(lǐng)導(dǎo)體制</p><p>　　獨立性是審計監(jiān)督最本質(zhì)的特

36、征，是區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵所在。由于我國現(xiàn)行的國家審計實質(zhì)上是一種政府內(nèi)部審計，審計監(jiān)督缺乏足夠的獨立性，因而無法充分體現(xiàn)國家審計的最高監(jiān)督。目前的審計領(lǐng)導(dǎo)體制的成效主要取決于政府的自律，但一屆政府只能管幾年，制度化才能長治久安。在現(xiàn)有法律允許的范圍內(nèi)，借鑒世界各國審計體制的有效經(jīng)驗，對現(xiàn)行審計領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行改革和完善，其著力點在于將政府自律改為他律，提高審計機(jī)關(guān)的獨立性和權(quán)威性，改進(jìn)審計機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系和報告關(guān)系，賦予審計機(jī)關(guān)更多、更

37、有效的監(jiān)督權(quán)力和手段，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的應(yīng)有作用。要使國家審計發(fā)揮更大的作用，必須從體制上保證其獨立性和公正性。因此，在新的時期、新的形勢下，改革國家審計領(lǐng)導(dǎo)體制顯得十分必要和迫切。</p><p>　　第一，審計領(lǐng)導(dǎo)體制改革的條件已經(jīng)成熟。隨著國家審計在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、權(quán)力監(jiān)督和反腐敗等方面的作用越來越大，社會對審計的認(rèn)同度越來越高。近年，由于經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，深層次的矛盾充分暴露，改革審計領(lǐng)導(dǎo)體制的呼聲也越來

38、越高。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，各級政府加快職能轉(zhuǎn)變，在客觀上也要求改革審計體制。目前，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)日趨成熟，法制建設(shè)逐步完善，審計監(jiān)督朝著有利于強(qiáng)化人大監(jiān)督的方向發(fā)展。加上我國人民民主建設(shè)、政治文明建設(shè)不斷進(jìn)步，人大監(jiān)督力度進(jìn)一步加強(qiáng)，人大的作用也越來越大，使審計體制改革具備了成熟的客觀條件。</p><p>　　第二，人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有絕對權(quán)威。《憲法》規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表

39、大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。國家審計領(lǐng)導(dǎo)體制由行政主導(dǎo)改革為人大領(lǐng)導(dǎo)，可以有效排除一切干擾，確保審計監(jiān)督的獨立性和公正性，審計權(quán)威也會得到有效保證。由于人大可以監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)、“兩院”、民主黨派、人民團(tuán)體和企事業(yè)單位，國家審計的范圍也會得到進(jìn)一步擴(kuò)大，可以對一切監(jiān)督對象進(jìn)行審計監(jiān)督，更好地發(fā)揮國家審計在反腐敗方面的作用。把審計問題和解決問題的權(quán)力從政府內(nèi)部轉(zhuǎn)移到國家權(quán)力機(jī)關(guān)，更有利于權(quán)力機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)對

40、政府財政預(yù)算進(jìn)行全面的監(jiān)督。</p><p>　　2003年4月10日至11日，在由中國審計學(xué)會和中山大學(xué)管理學(xué)院聯(lián)合舉辦的“走向現(xiàn)代化的中國審計——紀(jì)念審計制度寫入《憲法》20周年審計研討會”上，國家審計制度創(chuàng)新理論成為集中話題，與會者從國家審計的獨立性和我國國家審計機(jī)關(guān)所面臨的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的變化，以及十六大對審計監(jiān)督提出新的工作目標(biāo)入手，論證了現(xiàn)行國家審計管理體制的利弊得失，提出了在21世紀(jì)初逐步

41、建立、完善面向現(xiàn)代化的審計體制的一些構(gòu)想①。當(dāng)前，社會上對審計體制改革大體有以下幾種論調(diào)：</p><p>　　一是“保持論”。維持現(xiàn)有的“雙重”領(lǐng)導(dǎo)體制，并進(jìn)一步加強(qiáng)管理，使審計工作朝著健康的方向發(fā)展。這種觀點認(rèn)為現(xiàn)行審計體制切合中國實際，無需作太大的改動。“行政型”審計體制的根本弱點就是政府對審計獨立性的影響。只要審計機(jī)關(guān)是政府的組成機(jī)構(gòu)之一，在進(jìn)行同級審計時就會不可避免地受到政府行政行為的影響。實際上這種體

42、制已經(jīng)越來越受到公眾的質(zhì)疑，在國際社會也屬“少數(shù)派”。</p><p>　　二是“垂直論”。對審計機(jī)關(guān)實行垂直管理，或省以下審計機(jī)關(guān)垂直管理，意圖擺脫地方干擾，確保審計的獨立性和公正性。垂直管理是典型的中國特色，</p><p>　?、佟丁白呦颥F(xiàn)代化的中國審計”研討會在廣州召開》，中國審計學(xué)會網(wǎng)站，2004年3月30日</p><p>　　具有濃厚的行政色彩，在世界

43、上也僅有菲律賓等極少數(shù)國家采用，與現(xiàn)代文明不合。此乃過渡性體制，治標(biāo)不治本。徹底拋開地方人大或政府，也與《憲法》、《審計法》相違背，容易進(jìn)入“一放就亂，一抓就死”的怪圈。假若上一級審計機(jī)關(guān)要向下一級人大常委會報告審計結(jié)果，那么這種制度本身就值得商榷。</p><p>　　三是“升格論”。將審計機(jī)關(guān)提高半格，審計長的地位提到國務(wù)院副總理或國務(wù)委員級，地方審計首長升至政府副首長級，以保證審計機(jī)關(guān)的獨立性和權(quán)威性。此論

44、被指為“換湯不換藥”，亦非長久之計。靠級別的高低來維持審計的獨立性，當(dāng)遇上級別更高的官員，這種獨立性就會土崩瓦解。</p><p>　　四是“三院論”。設(shè)立與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院（即一府三院）。審計院直接向全國人民代表大會和全國人大常委會負(fù)責(zé)并報告工作。由于此舉牽涉到國家政體，需要眾多法律支持，目前在中國很難行得通。</p><p>　　五是“立法論”。國家審

45、計向全國人大負(fù)責(zé)，地方各級審計向本級人大負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)上可受上一級審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)。國家審計署也可在各省、直轄市、自治區(qū)設(shè)立專員辦事處。此論認(rèn)為，將審計機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)獨立出來，隸屬于人大，不僅可以增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的獨立性，也將增強(qiáng)人大對預(yù)算監(jiān)督的針對性和專業(yè)性。并通過人大對違法違紀(jì)事件進(jìn)行監(jiān)督和處理，從而增加審計監(jiān)督的效果。</p><p>　　1997年，最高審計機(jī)關(guān)國際組織在《利馬宣言》（Lima Declaration

46、 of Guidelines on Auditing Precepts）中，將最高審計機(jī)關(guān)的獨立性表述為以下三個方面：最高審計組織的獨立性、最高審計組織成員和官員的獨立性和最高審計組織財政上的獨立性。在英、美等國，審計機(jī)關(guān)被譽(yù)為國會的“牧羊犬”。美國著名議員威廉·普羅克斯邁爾更加認(rèn)為：美國會計總署對財政預(yù)算的監(jiān)督，使國會順利地發(fā)揮其作用是不可或缺的。沒有會計總署及其所擁有的審計權(quán)與調(diào)查權(quán)，國會在監(jiān)督和監(jiān)察方面幾乎無能為力①。&

47、lt;/p><p>　　在我國，無論采用哪一種改革，其實質(zhì)無非要確保國家審計的獨立性，依法行使審計監(jiān)督權(quán)，不受任何機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)的干擾，真正體現(xiàn)“政府花錢，人民監(jiān)督”的本質(zhì)。上述前四種體制均有其特點和優(yōu)勢，但其不足之處顯而易見。根據(jù)中國目前的實際情況和今后的發(fā)展趨勢，我國應(yīng)建立人大領(lǐng)導(dǎo)下的國家審計領(lǐng)導(dǎo)體制。也許有人認(rèn)為，對審計體制應(yīng)持漸進(jìn)式改革，從行政型轉(zhuǎn)為立法型太冒進(jìn)，成本太高。但任何的改革都需要成本，必須付出相應(yīng)的代

48、價。不徹底改革，只作小打小鬧的改良，到頭來付出的代價更高。外國審計也有從行政型向混合型，最終轉(zhuǎn)向獨立型的演變例子。審計體制改革不會單獨進(jìn)行，它既屬于經(jīng)濟(jì)體制改革范疇，也涉及政治體制改革，依法獨立審計一直是困擾著審計事業(yè)發(fā)展的根本問題。因此，改革現(xiàn)行國家審計的領(lǐng)導(dǎo)體制，建立人大領(lǐng)導(dǎo)下的國家審計模式，使審計機(jī)關(guān)獨立于行政權(quán)力中心之外，徹底擺脫政府和部門的一切干擾，保證其客觀性、公正性和獨立性，是我國經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的必然，也符合世界審計發(fā)展的

49、主流。</p><p>　　四、完善人大領(lǐng)導(dǎo)的國家審計的配套措施</p><p>　　國家審計領(lǐng)導(dǎo)體制改革的模式確立后，需要建立健全相應(yīng)法律法規(guī)，采取一系列配套措施，確保新體制的早日順利實施，更好地發(fā)揮國家審計的應(yīng)有作用。</p><p>　?、?Richard E. Brown，The GAO-Untapped Sources of Congressional P

50、ower，[M].The University of Tennessee Press，1970</p><p>　?、鍙姆缮厦鞔_國家審計的領(lǐng)導(dǎo)體制</p><p>　　當(dāng)前，黨的十六大已把國家審計定位在“加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督”上，各級領(lǐng)導(dǎo)更加重視審計工作，社會各界更加關(guān)注審計效果。審計法律地位越高，獨立性越強(qiáng)，權(quán)威性就越高，監(jiān)督力度就越大。因此，《憲法》應(yīng)賦予審計更高的法律地位,使審計

51、監(jiān)督對憲法和法律負(fù)責(zé),使其保持較強(qiáng)的獨立性。同時，要修訂《憲法》、《審計法》、《預(yù)算法》和《會計法》等相關(guān)法律法規(guī)，正確處理審計獨立性與權(quán)威性的關(guān)系，國家審計與社會審計的關(guān)系，以及獨立審計與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。建立完善以《憲法》為依據(jù)，以《審計法》為核心，以《預(yù)算法》、《會計法》和《注冊會計師法》為骨干，以審計準(zhǔn)則等為操作規(guī)范的審計法制體系。</p><p>　　㈡加大審計力度，建立反腐敗審計機(jī)制</p>

52、<p>　　反腐審計是世界各國審計的重要職責(zé)。在有關(guān)國際組織提出的國家廉政體系框架中，審計機(jī)構(gòu)被列為重要支柱之一。權(quán)力監(jiān)督是我國審計工作的新課題、新任務(wù)，要從法律法規(guī)上賦予國家審計反腐防腐職能，在《憲法》或《審計法》中對反腐防腐審計的職責(zé)作出明確規(guī)定。要建立廉政審計制度，實行風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?，建立完善?nèi)控機(jī)制，防止和查處國家公職人員的違紀(jì)違法犯罪行為。當(dāng)前，中央提出建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，“廉政審計”將是我國反腐敗斗爭進(jìn)程

53、中一項重要舉措，“審計風(fēng)暴”亦將刮向更高層次的領(lǐng)導(dǎo)。目前，我國已經(jīng)開始對地廳級干部進(jìn)行審計，并逐步擴(kuò)大到對省級領(lǐng)導(dǎo)①。</p><p>　?、缯蠈徲嬞Y源，完善審計組織體系</p><p>　　重組現(xiàn)有的、分散的審計監(jiān)督資源，將紀(jì)委、監(jiān)察、財政等部門中的執(zhí)行審計職能的人員整合到審計機(jī)關(guān)，充實審計力量，實行統(tǒng)一管理，使審計監(jiān)督發(fā)揮更大的效能。形成紀(jì)委、監(jiān)察部門管黨紀(jì)、政紀(jì)監(jiān)督，審計部門管經(jīng)濟(jì)

54、監(jiān)督的格局，做到各司其職、相互配合。要妥善處理國家審計與人大常委會財經(jīng)、預(yù)算審查部門的關(guān)系，運(yùn)用現(xiàn)代化、信息化手段，通過財政、稅務(wù)、審計與人大聯(lián)網(wǎng)，對財政收支和稅收收入進(jìn)行實時監(jiān)督。建立審計首長輪換、異地交流和任職回避等制度。完善審計保障機(jī)制，將審計機(jī)關(guān)組織、人員、經(jīng)費等實行法律化、制度化。轉(zhuǎn)變審計職能，將經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、反腐防腐和績效評價有機(jī)結(jié)合起來。</p><p>　?、柰晟乒嬷贫?，公開審計問題和整改結(jié)果<

55、;/p><p>　　審計結(jié)果公告制度是許多國家普遍采用的一種通行制度。要強(qiáng)化審計報告的法律效力，在《憲法》或《審計法》中增補(bǔ)有關(guān)審計報告公開的條款，使審計公開在內(nèi)容和程序兩個方面做到有法可依。將向人大常委會報告審計情況改為向人代會報告財政收支審計情況，對社會關(guān)注的審計問題進(jìn)行曝光。發(fā)揮人大的重要作用，將審計整改落到實處。根據(jù)透明國際組織的觀點，審計制度的核心環(huán)節(jié)之一就是公開發(fā)布審計報告。事實上，審計報告不公開，審計效

56、果就會貶值。國家審計署法制司副司長王秀明在廣州舉行的“中國法學(xué)會經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會2004年年會暨第十二屆全國經(jīng)濟(jì)法理論研討會”的開幕式上重申，到2007年，我國將力爭做到把所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，除涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，全部對社會公告②。</p><p>　?、殚_展績效審計，建立審計問責(zé)制度</p><p>　?、?姜殊，《審計風(fēng)暴刮到更高層領(lǐng)導(dǎo)　已審四

57、省部級干部》，《瞭望東方周刊》，2005年3月23日</p><p>　?、?賀信、李靜睿，《國家審計署力爭2007年全面推行審計結(jié)果公告制》，2004年12月5日《南方日報》</p><p>　　績效審計是從先進(jìn)國家的政府審計實踐中出現(xiàn)并逐步形成規(guī)范的，成為現(xiàn)代國家審計的重要內(nèi)容?？冃徲嫳容^成熟的國家有美國、英國、瑞典、加拿大、澳大利亞等，我國的香港特別行政區(qū)取得較好成效，亞洲的日本、

58、韓國、印度、巴基斯坦、新加坡等也有所發(fā)展。近年來，我國審計對此作出有益的嘗試，績效審計將成為今后的國家審計重點。今年2月1日實施的《財政違法行為處罰處分條例》為審計問責(zé)提供依據(jù)。針對目前各級政府財政行為，特別是財政支出活動中存在的大量不規(guī)范行為，《條例》規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施，明確審計機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)對財政違法行為作出處理、處罰的權(quán)限。公眾期待問責(zé)審計，2005年將成為審計問責(zé)年。</p><p><b&

59、gt;　　參考文獻(xiàn)</b></p><p>　　1.項俊波，《論我國審計體制的改革與重構(gòu)》，《審計研究》2001年第6期。</p><p>　　2.張智勇，《開展反腐敗審計的思考與建議》，《湖南社會科學(xué)》，2000年第5期。</p><p>　　3.楊躍進(jìn)，《試論我國審計模式的改革》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，1994年第4期。</p><p

60、>　　4.李金華主編，《中國審計體系研究》，1版，北京，中國審計出版社，1999年。</p><p>　　5.趙保卿，《審計學(xué)》，1版，北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002年。</p><p>　　6.任建明，《廉政審計更需制度建設(shè)》，《決策咨詢》2004年第8期。</p><p>　　7.李金華主編，《領(lǐng)導(dǎo)干部審計知識讀本》，1版，北京，中國審計出版社，2000年

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62、計》，1版，北京，中國大百科全書出版社，1996年。</p><p>　　12.文碩，《世界審計史》，1版，北京，企業(yè)管理出版社，1996年。</p><p>　　13.張獻(xiàn)勇，《西方五國審計機(jī)關(guān)與議會關(guān)系》，《人大研究》，2005年第1期。</p><p>　　14.王家新、王會金、裴文英，《中英國家審計比較研究》，《中華財會網(wǎng)》，2003年11月12日。<

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64、《試論中國國家審計“雙軌制”體制改革》，《審計與經(jīng)濟(jì)研究》，2004年第1期。</p><p>　　19.王穎，《審計獨立構(gòu)想峰回路轉(zhuǎn)，5年后將垂直管理？》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》，2004年12月13日。</p><p>　　20.胡笳，《我國國家審計模式重構(gòu)的探討》，《中華財會網(wǎng)》，2003年11月11日。</p><p>　　21.崔振龍、王東京、朱小平、張以寬