“公共利益”概念的憲法學(xué)初探

1、<p>　　“公共利益”概念的憲法學(xué)初探</p><p>　　摘 要：我國現(xiàn)行憲法文本在兩處出現(xiàn)了“公共利益”的概念，憲法文本授權(quán)政府可以“公共利益”為憲法根據(jù)對農(nóng)村集體土地以及公民的其他私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收、征用。至于“公共利益”的概念，憲法卻并未給出明確定義。為了保障公民權(quán)利不受政府權(quán)力的侵犯，分析“公共利益”的憲法內(nèi)涵具有極大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：公

2、共利益；個(gè)人利益；公民權(quán)利；功利主義 </p><p>　　我國現(xiàn)行憲法文本在兩處出現(xiàn)了“公共利益”的概念，第10條規(guī)定了土地的國家所有權(quán)和農(nóng)村集體所有權(quán)，同時(shí)規(guī)定：“國家為了公共利益，可依照法律規(guī)定，對土地實(shí)行征用?！钡?3條規(guī)定了私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，但補(bǔ)充道：“國家為了公共利益的需要，可以對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償”。憲法文本授權(quán)政府可以“公共利益”為憲法根據(jù)對農(nóng)村集體土地以及公民的其他私人財(cái)產(chǎn)

3、進(jìn)行征收、征用。至于哪些人的利益可以代表“公共利益”憲法卻并未給出明確定義。以憲法為依據(jù)，“公共利益”在《物權(quán)法》、《土地征收條例》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等具體民事、行政立法中均有所體現(xiàn)，毫無疑問，這些下位法中“公共利益”的內(nèi)容都必須建立在憲法對“公共利益”限定的內(nèi)涵之上。因此分析“公共利益”的憲法內(nèi)涵具有極大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。 </p><p>　　一、定義公共利益的憲法內(nèi)涵的必要性 </p>

4、<p>　　“公共利益”一詞在各國憲法或憲法性文件中有不同的表達(dá)方式。法國1789年《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必需時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪。”隨后，1791年美國憲法修正案第5條也規(guī)定：“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得征為公用?！?</p><p>　　雖然早在我國

5、1954年憲法中就已寫入征地條款，并出現(xiàn)“公共利益”一詞，但是從1954年以后的各部憲法中都未對“公共利益”的概念作進(jìn)一步界定。值得我們注意的是，1954年憲法在引入“公共利益”后，以后凡涉及征地補(bǔ)償?shù)木唧w法律時(shí)，公共利益的目的逐漸被“國家建設(shè)”的目的所代替，如1958年由國務(wù)院頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》第1條規(guī)定“為適應(yīng)國家建設(shè)的需要，慎重地妥善地處理國家建設(shè)征用土地問題。”1982年憲法在其文本中再次將“公共利益”作為征收征用的

6、唯一前提，但我們發(fā)現(xiàn)“公共利益”在隨后的部門法立法工作中仍然沒有得到足夠的重視，“建設(shè)”繼續(xù)成為代替“公共利益”的征收萬能藥。1986年《土地管理法》規(guī)定該法為“適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要”，雖然《土地管理法》經(jīng)修改增加了“國家為了公共利益的需要”征地的內(nèi)容，但《土地管理法實(shí)施條例》并沒有據(jù)此作出相應(yīng)修改。再如《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定該法“為保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”。行政法規(guī)立法級別的條文尚且如此規(guī)定，行政規(guī)章及以下的內(nèi)容更是將“公

7、共利益”拋之腦后，“國家建設(shè)”、“建設(shè)”、“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”都成為了“公共利益”的代名詞。①不可否認(rèn)，“國家建設(shè)”</p><p>　　二、公共利益的憲法內(nèi)涵應(yīng)從個(gè)體角度定義 </p><p>　　公共利益，可稱之為公共的利益，簡稱公益。但對于什么是“公共利益”理論界有諸多爭議。從字面含義分析，“公共利益”與“私人利益”相對應(yīng)，私人也即個(gè)人，私人利益指的是作為社會組成元素的個(gè)人所享有的利益，公共

8、利益的著眼點(diǎn)也就落到了社會大多數(shù)人或者全部人利益的范疇上，也必須落在了每個(gè)具體的實(shí)實(shí)在在的人身上，公共利益才是現(xiàn)實(shí)的、可以為人感知的。 </p><p>　　有學(xué)者主張，憲法文本上的“公共利益”應(yīng)當(dāng)從多個(gè)角度進(jìn)行全面而綜合的定義，其具有整體性、綜合性、社會性和開放性的特征，并不是相對大多數(shù)人針對某一個(gè)事項(xiàng)的利益為基礎(chǔ)而簡單的求和，而應(yīng)該是一個(gè)綜合性的概念。②但是如果真如這種觀點(diǎn)所言，用開放和綜合的方法去定義“公共

9、利益”，這里仍將面臨一個(gè)很重要的障礙，那就是違憲審查制度在我國的缺失。從法律技術(shù)角度講，為解決法律語言的模糊性，應(yīng)當(dāng)由法官在具體案件中運(yùn)用自由裁量權(quán)借助法律解釋的方法對法律語言給出確切的定義。在違憲審查權(quán)制度下，法官雖然不制定法律，但可以對立法中具體的內(nèi)容、運(yùn)用的具體詞語進(jìn)行審查，可以推翻不合符憲法規(guī)定的立法，以此來有效的保障公民權(quán)利不會因法律語言的不周延性而失去憲法保護(hù)。但在違憲審查制度未能建立的情況下，法官如果不能否認(rèn)和推翻一項(xiàng)不合

10、憲的立法，那么就只能根據(jù)一項(xiàng)不合憲的立法作出一項(xiàng)不合憲的判決。在開放定義“公共利益”的情況下，沒有人可以審查憲法以下其他立法內(nèi)容的合法性，那么“公共利益”很可能會變成一個(gè)打開后卻無法關(guān)閉的閘門，成為政府肆意踐踏公民私人財(cái)產(chǎn)的借口。因此，追求一個(gè)綜合的、開放的“公共利益”雖然看上去完美、全面、包羅萬象，</p><p>　　當(dāng)然，這并不是說“公共利益”就簡單等于“個(gè)人利益”的累加之和。功利主義學(xué)派提出用數(shù)量作為價(jià)值

11、大小的衡量標(biāo)準(zhǔn)。問題是公共由個(gè)體構(gòu)成，那么究竟涉及多少人才算構(gòu)成“公共”，這個(gè)問題幾乎是不可回答的。但是功利主義至少清楚地表明社會中每個(gè)個(gè)體的利益都是公共利益的平等組成部分，個(gè)體不應(yīng)模糊在“公共”或“集體”的概念中，而民主制度的創(chuàng)造就是能夠代表個(gè)體并實(shí)現(xiàn)其各自利益的最好途徑和手段。故而功利主義學(xué)說雖然至今仍受到不同學(xué)派的挑戰(zhàn)，但它一直是西方政治哲學(xué)和法學(xué)的“正統(tǒng)”理論。 　　三、公共利益的憲法內(nèi)涵應(yīng)把握的根本原則――以公民基本權(quán)利為界

12、限 </p><p>　　保障公民的基本權(quán)利是憲法得以存在的根本目的，基本權(quán)利保障了公民一部分的自由，但是公民的權(quán)利并非是沒有界限的。個(gè)人組成集體和社會組織，個(gè)人必須讓渡一部分自己的權(quán)利，即忍受社會對自己的權(quán)利進(jìn)行一定范圍內(nèi)的制約，這種制約就主要表現(xiàn)為公共利益的制約。涉及公共利益需要政府對個(gè)人利益進(jìn)行限制時(shí)，公民基本權(quán)利的割讓必須要極其審慎。一般來講，個(gè)人利益的讓渡分為兩種情況：第一，如果個(gè)體讓渡其部分基本權(quán)利但

13、并未導(dǎo)致其核心利益的當(dāng)時(shí)，該利益可通過其他方式代替實(shí)現(xiàn)，那么這種割讓就表現(xiàn)為一種“忍受”。第二，這種讓步造成了核心利益的成分損失，該部分利益不能以其他途徑實(shí)現(xiàn)，即不具有可替代性和可容忍性，那么獲得相應(yīng)利益的一方就必須對核心利益受損的一方進(jìn)行補(bǔ)償。代表公共利益的一方若要合法正當(dāng)?shù)氖箓€(gè)人利益作出這種割舍和犧牲，首先必須對公共利益作出詳細(xì)而明確的說明，交由民主機(jī)制作出表決。如果缺乏有力而服眾的論證，就不能證明公共利益所承載的價(jià)值優(yōu)先于私益的價(jià)

14、值，私益就不能作出讓步。另外，在個(gè)人利益因割讓給公共利益而使得個(gè)人核心利益受損，以公共利益之名而受益的一方就必須對受損方進(jìn)行等量補(bǔ)償。那么如何評判公共利益和個(gè)人利益之間的</p><p><b>　　四、結(jié)語 </b></p><p>　　“公共利益”是憲法學(xué)中一個(gè)重要的概念，公共利益所承載的價(jià)值類型與大多數(shù)人的利益有關(guān)，但我們必須看到，“公共”本身并非是抽象的，是由

15、個(gè)體構(gòu)成的實(shí)在體，公共利益無論多么重要，都只有在他被具體的個(gè)人享有時(shí)才會具有價(jià)值，所以理解我國憲法中“公共利益”的概念時(shí)必須看到憲法的公民權(quán)利保障書功能，在涉及個(gè)人利益與公共利益的價(jià)值衡量時(shí)，必須對二者進(jìn)行“質(zhì)”與“量”的慎重權(quán)衡。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]肖順武：《公共利益研究：一種分析范式及其在土地征收中的運(yùn)用

16、》，法律出版社2010年版. </p><p>　　[2]門中敬：“含義與意義：公共利益的憲法解釋”，載《政法論壇》2012年第4期. </p><p>　　[3]韓大元：“憲法文本中‘公共利益’的規(guī)范分析”，載《法學(xué)論壇》2005年第1期. </p><p>　　[4]張千帆：“公共利益”是什么？――社會功利主義的定義及其憲法上的局限性”，載《法學(xué)論壇》2005年

17、第1期. </p><p>　　[5]胡錦光、王鍇：“論我國憲法中“公共利益”的界定”，載《中國法學(xué)》2005年第1期. </p><p><b>　　注 釋： </b></p><p>　?、倮?，國土資源部2004年“關(guān)于做好征地補(bǔ)償安置工作的通知”，2002年“關(guān)于切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知”中都一再強(qiáng)調(diào)，“征用土地事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)

18、”. </p><p>　?、陧n大元：“憲法文本中‘公共利益’的規(guī)范分析”，載《法學(xué)論壇》2005年第1期. </p><p>　?、蹚埱Х骸肮怖妗笔鞘裁?？――社會功利主義的定義及其憲法上的局限性”，載《法學(xué)論壇》2005年第1期. </p><p>　?、芎\光、王鍇：“論我國憲法中“公共利益”的界定”，載《中國法學(xué)》2005年第1期.</p>