主權(quán)財富基金監(jiān)管重點(diǎn)及對中國的啟示

1、<p>　　主權(quán)財富基金監(jiān)管重點(diǎn)及對中國的啟示</p><p>　　【摘要】主權(quán)財富基金由于它的特殊性，被越來越多的國家所接受。但是同時也是由于其特殊的背景，對主權(quán)財富基金的監(jiān)管也非常必要?，F(xiàn)在中國已經(jīng)是世界第一外匯儲備大國，因此許多國家多中國的主權(quán)財富基金非常警惕。本文重點(diǎn)研究主權(quán)財富基金的監(jiān)管及中國面臨的問題以及啟示。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】主權(quán)財富基金 監(jiān)管 透明

2、度 金融保護(hù) </p><p>　　主權(quán)財富基金的快速擴(kuò)張和對金融市場的重要影響將監(jiān)管事宜提到日程之上。各國對各類基金的規(guī)范一般具有三個原因：保護(hù)投資者；確保市場完備性；提高市場穩(wěn)定性。從監(jiān)管目的上看，主權(quán)財富基金同其它基金是一致的，即保護(hù)投資人利益，促進(jìn)金融市場的穩(wěn)定安全和高效運(yùn)行。當(dāng)然由于主權(quán)財富基金的主權(quán)性質(zhì)，不可避免地帶有政治方面的目的。 </p><p>　　一、主權(quán)財富基金監(jiān)管

3、現(xiàn)狀 </p><p>　　對主權(quán)財富基金的監(jiān)管包括三個層面：母國監(jiān)管、投資接受國監(jiān)管以及國際監(jiān)管。 </p><p>　?。ㄒ唬┠竾鴮χ鳈?quán)財富基金的監(jiān)管。 </p><p>　　在東道國的憂慮轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的投資障礙之前，主權(quán)財富基金母國若能建構(gòu)起對本國主權(quán)財富基金的監(jiān)管體制，無疑可以降低東道國的擔(dān)心，保障海外投資的順利實現(xiàn)。同時，母國完善的監(jiān)管體制也有利于維護(hù)本國主

4、權(quán)財富基金的穩(wěn)定，進(jìn)而有利于本國金融市場的穩(wěn)定。主權(quán)財富基金母國主要通過國內(nèi)立法的方式進(jìn)行監(jiān)管。主權(quán)財富基金的規(guī)制有不同的形式，挪威和新加坡分別代表了兩種典型模式。 </p><p><b>　　1.挪威模式 </b></p><p>　　考慮到主權(quán)財富基金資產(chǎn)的國有性及龐大的規(guī)模，因此對主權(quán)財富基金制定專門的制度進(jìn)行管理，對其資金來源和使用、主管部門的職責(zé)、運(yùn)行體制

5、、信息報告制度等內(nèi)容都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。挪威政府制定了《挪威銀行法》、《政府石油基金法》等基本法律規(guī)范，對挪威政府養(yǎng)老基金的成立、公司治理及資產(chǎn)種類、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及投資倫理等方面做出了具體規(guī)定。 </p><p><b>　　2.新加坡模式 </b></p><p>　　這種模式認(rèn)為主權(quán)財富基金本質(zhì)上仍是一個機(jī)構(gòu)投資者，因此與其他市場主體適用同樣的法律規(guī)范，但是主權(quán)財富

6、基金與一般的公司在組織形式、運(yùn)作模式上還是有所區(qū)別，因此在一般法律之外再做出特殊規(guī)定。新加坡的淡馬錫控股是由新加坡財政部全資擁有的政府控股公司，具體是由財政部的投資司來負(fù)責(zé)監(jiān)督它的運(yùn)營和操作。淡馬錫的營運(yùn)完全按照《新加坡公司法》以及其他適用于新加坡公司的法律和規(guī)定。 </p><p>　?。ǘ┩顿Y接受國對主權(quán)財富基金的監(jiān)管。 </p><p>　　對于眾多的西方發(fā)達(dá)國家和主權(quán)財富基金的潛

7、在投資地來說，主權(quán)財富基金的新型“國家資本主義”性質(zhì)，已經(jīng)引起了發(fā)達(dá)國家對新興經(jīng)濟(jì)體戰(zhàn)略性投資行為的恐懼，他們都爭先恐后地出臺一系列措施來保護(hù)本國的資本市場，限制主權(quán)財富基金的投資行為。 </p><p>　　目前澳大利亞、加拿大、日本、歐盟、法國和德國等已經(jīng)出臺或正在擬定相關(guān)政策和法律，包括證券規(guī)制和公司管理（Securities Regulation and Corporate Governance）、外國投

8、資診斷機(jī)構(gòu)（Foreign Investment Vetting Agencies）、金融機(jī)構(gòu)規(guī)制（Financial Institution Regulation）、戰(zhàn)略部門規(guī)制（Regulation of Strategic Sectors）以及反壟斷機(jī)構(gòu)（Anti-Monopoly Agencies）等。美國對流入本國的主權(quán)財富基金制定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和審查制度。主要是嚴(yán)格限制涉及國家安全與產(chǎn)業(yè)安全的投資，對主權(quán)財富基金的投資比重

9、加以限制。包括2007年7月，美國總統(tǒng)布什正式簽署的《2007年外商投資與國家安全法案》，以及2007年10月24日由國會通過的《外國投資與國家安全法案2007年修正案》，輿論界一致認(rèn)為，該法案主要針對中國主權(quán)財富基金對美國的投資。 </p><p>　?。ㄈχ鳈?quán)財富基金的國際監(jiān)管。 </p><p>　　1.國際監(jiān)管的必要性 </p><p>　　首先，接受國

10、的單邊監(jiān)管在缺乏監(jiān)督和控制的情況下容易導(dǎo)致保護(hù)主義，甚至?xí)葑優(yōu)樽璧K主權(quán)財富基金發(fā)展的法律壁壘。其次，不同的投資接受國各自設(shè)置不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求，令主權(quán)財富基金無所適從，增加了守法成本，也影響了資本的流動。為此，構(gòu)建主權(quán)財富基金多邊監(jiān)管機(jī)制的思路逐漸被提上了日程。 </p><p><b>　　2.國際監(jiān)管框架 </b></p><p>　　國際上，2008年4月在

11、美國華盛頓特區(qū)舉行的西方7國財長會議和中央銀行行長會議提出了由IMF制定SWFs行為準(zhǔn)則、OECD制定SWFs接受國行為指引的方針。它們分別就SWFs的透明度問題以及SWF投資接受國的金融保護(hù)行為作出了相關(guān)規(guī)定。 </p><p>　　（1）IMF“圣地亞哥原則”――關(guān)于SWFs的行為準(zhǔn)則 </p><p>　　IMF于2008年3月的理事會上正式通過了制定主權(quán)財富基金最佳行為準(zhǔn)則的決定，

12、于2008年10月公布。該準(zhǔn)則又被稱為“圣地亞哥原則”，“圣地亞哥原則”主要圍繞SWFs的法律框架、目標(biāo)、宏觀政策協(xié)調(diào)、公司治理結(jié)構(gòu)、投資與風(fēng)險管理框架等幾個方面展開，旨在規(guī)范和指導(dǎo)主權(quán)國家的投資行為及風(fēng)險管理，建立一個開放透明的國際投資環(huán)境。而作為基礎(chǔ)貫穿上述各項內(nèi)容的則是被當(dāng)作SWFs最大課題――透明度的問題。在SWFs透明度方面最被關(guān)心的是：政府對SWF的干預(yù)以及SWFs投資活動的真實情況。 </p><p&g

13、t;　?。?）關(guān)于SWFs及接受國的OECD準(zhǔn)則 </p><p>　　2008年6月，0ECD發(fā)表了《0ECD關(guān)于SWF及接受國方針的宣言》。該宣言強(qiáng)化了投資接受國在對外國投資實施監(jiān)管時應(yīng)當(dāng)遵循的原則。包括：接受國不得設(shè)置針對國外投資的保護(hù)主義壁壘；接受國不得對條件相同的投資人予以區(qū)別對待；接受國只有在針對國內(nèi)或國外投資適用一般性規(guī)定不足以消除涉及國家安全的合理疑慮情況下，才能探討與投資相關(guān)的追加限制措施；在產(chǎn)

14、生涉及國家安全相關(guān)的合理疑慮時，接受國的投資保護(hù)措施應(yīng)該是透明且可預(yù)見的；應(yīng)該是與明確規(guī)定的國家安全方面的風(fēng)險成比例的；而且在適用時應(yīng)該確保履行說明責(zé)任。 　　二、主權(quán)財富基金監(jiān)管重點(diǎn)――透明度、金融保護(hù) </p><p>　　就主權(quán)財富基金來講，透明度問題一直是主權(quán)財富基金監(jiān)管原則的重中之重。針對主權(quán)財富基金的監(jiān)管問題，各主權(quán)國家、國際組織的監(jiān)管實踐主要集中解決兩個核心問題，即透明度問題和金融保護(hù)問題，并在此

15、基礎(chǔ)上解決主權(quán)財富基金投資涉及的國家安全問題。 </p><p><b>　?。ㄒ唬┩该鞫?。 </b></p><p>　　主權(quán)財富基金的透明度指主權(quán)財富基金在運(yùn)作過程中公開披露信息的程度，披露信息包括公司的基本情況、公司治理信息、風(fēng)險控制以及具體的投資信息等。國際上衡量SWFs透明度主要有兩個標(biāo)準(zhǔn)：埃德溫、杜魯門標(biāo)準(zhǔn)以及國際主權(quán)財富基金研究機(jī)構(gòu)的Linaburg―M

16、aduell透明度指標(biāo)。 </p><p>　　由于主權(quán)財富基金的主權(quán)化性質(zhì)以及其追求投資利益的要求，導(dǎo)致主權(quán)財富基金透明度比較低；另一方面從SWFs母國的長期利益來看，對SWFs進(jìn)行信息披露透明化和采取一定的法律規(guī)制也是必要的。因此透明度問題成為主權(quán)財富基金監(jiān)管重點(diǎn)。 </p><p><b>　　（二）金融保護(hù)。 </b></p><p>

17、　　西方對于主權(quán)財富基金之所以持謹(jǐn)慎的態(tài)度并設(shè)立嚴(yán)格的審查制度，是認(rèn)為SWFs有可能對主權(quán)國的政治經(jīng)濟(jì)帶來這幾個方面的威脅：第一，歐美等國擔(dān)心主權(quán)財富基金的投資行為是出于政治目的，控制一些關(guān)系到國家安全、經(jīng)濟(jì)命脈的企業(yè)。第二，通過主權(quán)財富基金操縱商品價格。基于上述原因，SWFs境外投資可能成為引發(fā)政治爭議和摩擦的導(dǎo)火索，進(jìn)而導(dǎo)致西方國家在金融和投資領(lǐng)域?qū)嵭斜Ｗo(hù)主義。 </p><p>　　全球處于“金融保護(hù)主義”

18、（financial protectionism）的邊緣。由于美國國會的反對，阿聯(lián)酋控股的迪拜港口世界公司被迫將2006年收購的美國港口運(yùn)營業(yè)務(wù)完全轉(zhuǎn)交給一個美國實體；德國明確警告俄羅斯不要收購德國的油氣管線和公用事業(yè)公司。新西蘭也反對阿布扎比投資局收購機(jī)場的計劃。據(jù)《金融時報》2008年6月17日報道：美聯(lián)儲（Federal Reserve）已暫緩批準(zhǔn)中國最大兩家銀行――中國工商銀行和中國建設(shè)銀行在美的經(jīng)營執(zhí)照，原因是擔(dān)憂中國主權(quán)財富

19、基金作為這兩家銀行最大股東的角色[ 工行、建行由中央?yún)R金投資公司注資，中央?yún)R金后被中國投資公司重組]。IMF首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙?約翰遜認(rèn)為，“這將是災(zāi)難性的退步，并將很快導(dǎo)致其他形式的保護(hù)主義”；而摩根士丹利首席外匯經(jīng)濟(jì)學(xué)家任永力認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)全球化將遭遇貿(mào)易保護(hù)主義之后新的重大障礙”。 </p><p>　　三、我國主權(quán)財富基金監(jiān)管面臨的問題 </p><p>　　（一）我國主權(quán)財富基金透明

20、度不夠。 </p><p>　　中國投資有限責(zé)任公司（以下簡稱“中投公司”）成立于2007年9月29日，是依照《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）設(shè)立的從事外匯資金投資管理業(yè)務(wù)的國有獨(dú)資公司。 </p><p>　　根據(jù)杜魯門標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，中投公司透明度總分為6分，高于2007年杜魯門所選的32只主權(quán)財富基金的平均水平，但是只是新西蘭的養(yǎng)老金基金的一半，透明度屬中等程度。按照Li

21、naburg―Maduell透明度指標(biāo)分析，中國投資公司的L-M透明度指標(biāo)是7分，還沒達(dá)到透明度指標(biāo)最低要求（8分）。 </p><p>　　針對歐美國家要求對主權(quán)財富基金加強(qiáng)監(jiān)管和提高透明度。中投公司本身已經(jīng)表示，作為中國的主權(quán)財富基金，將在不違背商業(yè)利益的前提下，逐漸提高投資透明度，實行政企分開、自主經(jīng)營、商業(yè)化運(yùn)作，在可接受的風(fēng)險范圍之內(nèi)，實現(xiàn)長期的投資收益最大化。 </p><p>

22、;　　（二）我國主權(quán)財富基金透明度低，規(guī)模大容易遭遇金融保護(hù)。 </p><p>　　如上文所述，我國主權(quán)財富基金透明度比較低，同時其投資規(guī)模巨大，以及投資接受國擔(dān)心其政治目的會產(chǎn)生潛在的不安全影響，因此極容易導(dǎo)致對我國主權(quán)財富基金的金融保護(hù)行為。 </p><p>　　1988年，中國國家航空技術(shù)進(jìn)出口公司收購美國飛機(jī)設(shè)備制造商MAMCO公司，并購案完成后，外資委員會經(jīng)審查認(rèn)為該收購對國

23、家安全構(gòu)成威脅，總統(tǒng)于是下令撤銷收購，理由在于收購方與中國政府的密切聯(lián)系可能加大國家安全威脅。2005年，中國海洋石油總公司（中海油）擬收購美國尤尼科石油公司并在價格上超過其他競爭者，但國會隨即反應(yīng)強(qiáng)烈，多名議員認(rèn)為“共產(chǎn)主義中國政府控制美國重要石油公司”帶來極大的國家安全問題，并準(zhǔn)備為阻止該并購專門立法。中海油迫于壓力主動退出。以及前文所提到的美聯(lián)儲（Federal Reserve）已暫緩批準(zhǔn)中國最大兩家銀行――中國工商銀行和中國建設(shè)

24、銀行在美的經(jīng)營執(zhí)照。 </p><p>　?。ㄈα魅胛覈闹鳈?quán)財富基金缺失國家安全審查制度。 </p><p>　　我國是吸引外資最多的國家之一，但是外資在帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，對我國重要企業(yè)的控制也伴隨風(fēng)險，這種風(fēng)險在涉及主權(quán)基金時可能更大。為了規(guī)避這種風(fēng)險，許多國家都制定了國家安全審查制度并注意其對主權(quán)基金的監(jiān)管。國家安全審查是各國外資法中的基本制度，它基于國家安全理由而對外資審查并

25、相應(yīng)限制。美國、歐盟成員等許多國家對外資的管制都基于該制度。 </p><p>　　反觀我國，國家安全審查的制度框架還未真正建立，也沒有特別措施應(yīng)對外國主權(quán)基金對我國企業(yè)的并購。《反壟斷法》中順帶提及“安全審查”概念，部門規(guī)章對“國家經(jīng)濟(jì)安全”有一句原則性條款?！斗磯艛喾ā返?1條規(guī)定，“對外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營，涉及國家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國家安

26、全審查?！贝藯l本身并非國家安全審查條款，僅提出該審查的必要性而已。而我國《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》對安全審查制度也沒有詳細(xì)的規(guī)定[該部門規(guī)章第12條規(guī)定：“外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)并取得實際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號的境內(nèi)企業(yè)實際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報。當(dāng)事人未予申報，但其并購行為對國家經(jīng)濟(jì)安全造成或可能造成重大影響的，商務(wù)部可以會同相關(guān)部門要求當(dāng)事

27、人終止交易或采取轉(zhuǎn)讓相關(guān)股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施，以消除并購行為對國家經(jīng)濟(jì)安全的影響?！盷。該條款幾乎對所有的關(guān)鍵程序問題都語焉不詳，例如商務(wù)部啟動程序的具體條件、進(jìn)行程序的具體步驟。缺失具有可操作性的審查制度，對外資而言缺乏透</p><p>　　目前，有關(guān)主權(quán)財富基金的全球框架在IMF和OECD的主導(dǎo)下得以確立。一方面，要求主權(quán)財富基金能夠按照《圣地亞哥準(zhǔn)則》的相關(guān)要求，不斷提高透明度；另一方面，投資接受國要

28、遵循相關(guān)行為準(zhǔn)則，創(chuàng)造并保持自由開放的投資環(huán)境?？梢哉f，透明度與防范金融保護(hù)主義是一個問題的兩個不同側(cè)面。中國投資公司作為中國的主權(quán)財富基金，從成立開始，就由于其龐大的規(guī)模受到西方發(fā)達(dá)國家的密切注視，因此我們應(yīng)該積極主動增加公司的透明度，防范金融保護(hù)主義。同時在引進(jìn)外資時，我們還必須加強(qiáng)對流入主權(quán)財富基金的監(jiān)管。 </p><p>　　（一）健全相關(guān)法律，加強(qiáng)法治化監(jiān)督。 </p><p>

29、;　　市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)法律制度建設(shè)是主權(quán)財富基金健康發(fā)展的基礎(chǔ)。鑒于當(dāng)前我國主權(quán)財富基金運(yùn)作管理中存在的諸多法律瑕疵，及中投公司管理主權(quán)財富基金的特殊性，國家可以借鑒挪威模式，為此專門制定法規(guī)。如制定《外匯資產(chǎn)管理法》、《國家外匯投資公司法》等，通過單行立法模式對中投公司有權(quán)管理國家外資資產(chǎn)的法律地位加以確認(rèn)。并做出相關(guān)的特殊規(guī)定，如在投資管理方面，應(yīng)規(guī)定公司需建立完備的決策機(jī)制和風(fēng)險控制機(jī)制，對投資產(chǎn)品的比例、可投資行業(yè)的選擇

30、等做出較為嚴(yán)格的界定。在完善公司治理方面，應(yīng)通過法律法規(guī)進(jìn)一步明確中投公司董事任命，董事會成員的任職條件、職責(zé)，董事會秩序等，使公司建立起更為有效的公司治理機(jī)制。 </p><p>　　有效的監(jiān)督機(jī)制是保證資金安全和運(yùn)作效率的關(guān)鍵。因此通過專門的法律法規(guī)建立有效的監(jiān)督機(jī)制非常必要，在明確中投公司監(jiān)管方與管理方基礎(chǔ)上，要求其定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交投資報告、風(fēng)險報告、績效報告等，依法加強(qiáng)公司的內(nèi)、外部監(jiān)督，促進(jìn)公司的健康

31、運(yùn)行，從而保證國家外匯資產(chǎn)的保值增值。 </p><p>　?。ǘ┍３直匾耐该鞫龋訌?qiáng)與國際社會和本國公眾的溝通，應(yīng)對金融保護(hù)。 </p><p>　　由于主權(quán)財富基金透明度比較低，容易遭到金融保護(hù)，不利于主權(quán)財富基金的長期發(fā)展，因此提高透明度勢在必行。中投公司的執(zhí)行原則是在不損害商業(yè)利益的前提下，適當(dāng)提高公司投資行為的透明度。具體實施時，對于信息披露應(yīng)區(qū)別對待，例如，關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)

32、及一級市場投資，沒有必要也不可能保守秘密，因此可考慮完全透明化；而對于公司在二級市場上的資產(chǎn)組合，對外披露風(fēng)險很大，按照行業(yè)慣例在投資過程中應(yīng)當(dāng)保密，可在交易已產(chǎn)生確定的結(jié)果時進(jìn)行事后披露。 </p><p>　　中投公司作為有影響力的主權(quán)財富基金，應(yīng)密切跟蹤研究美歐和有關(guān)國際組織關(guān)于主權(quán)財富基金的政策和輿論動向，代表政府主動地參與國際規(guī)則的制定，就自身對外投資戰(zhàn)略與美歐加強(qiáng)對話，減少對方誤判和阻力，多強(qiáng)調(diào)商業(yè)性

33、目標(biāo)，適度增加透明度，以緩和“金融保護(hù)主義”抵觸情緒。國外主權(quán)財富基金已經(jīng)通過各種途徑進(jìn)入我國市場[ 2007年初，迪拜港口世界集團(tuán)獲得34. 76億元在青島建設(shè)集裝箱碼頭的項目； 11月6日，挪威央行投資管理公司（NBIM）在上海開設(shè)了代表處；兩天后，迪拜世界投資集團(tuán)的全資子公司、阿聯(lián)酋最大另類投資基金Istithmar也在上海啟用了其亞洲投資總部。]。實際上我國已成為外國主權(quán)基金的主要投資目標(biāo)國。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，我國已是主權(quán)基金投資的第

34、四大目標(biāo)國。主權(quán)基金需要特別監(jiān)管，我國也應(yīng)對外國主權(quán)基金對我們的投資充分關(guān)注并適度回應(yīng)。因此，當(dāng)前我國要密切關(guān)注流入我國的國外SWFs加強(qiáng)監(jiān)管。 </p><p>　　一是在市場準(zhǔn)入的安全審查中堅持對等原則的同時，可參考國外的投資委員會制度，將國家安全以及保持競爭優(yōu)勢放在維護(hù)國家利益的首位。國家安全審查對于規(guī)范外資，尤其是應(yīng)對主權(quán)基金這種特別的投資方式具有不可忽視的作用。我國應(yīng)該充分認(rèn)識到自己該領(lǐng)域的缺失，全面建

35、立程序透明的國家安全審查法律，在對外資開放與保護(hù)國內(nèi)穩(wěn)定之間尋求平衡，并特別關(guān)注外資中的特別類型，例如主權(quán)基金。 </p><p>　　二是在SWFs的投資領(lǐng)域與控股水平上，嚴(yán)格限制涉及國家安全與產(chǎn)業(yè)安全的投資，對SWFs的投資比重加以限制。 </p><p>　　三是加強(qiáng)對國外SWFs在我國境內(nèi)投資行為的跟蹤監(jiān)測分析。 </p><p><b>　　參考

36、文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]巴曙松，SWFs 監(jiān)管研究，發(fā)展研究[J].2009，9. </p><p>　　[2]占云生，主權(quán)財富基金：現(xiàn)狀，爭端及監(jiān)管方向，上海金融學(xué)院學(xué)報[J]. 2008，5. </p><p>　　[3]趙小平.主權(quán)財富基金開展對外投資所面臨的外部投資環(huán)境和中國的對策，財貿(mào)經(jīng)濟(jì)[J].2009，6.</p&