自然保護區(qū)的一面鏡子

1、<p>　　自然保護區(qū)的一面鏡子</p><p>　　為什么要建立自然保護區(qū)?自然保護區(qū)應(yīng)當如何管理和發(fā)揮功效?為什么一些自然保護區(qū)與其初衷漸行漸遠?本刊長白山專輯出刊之時恰逢聯(lián)合國世界生物多樣性年，自然保護區(qū)是生物多樣性保護主要手段之一，面對上述一系列問題，長白山的故事讓人深省。在刊載沈孝輝的長白山經(jīng)歷的同時，本刊記者就上述問題采訪了他。 </p><p>　　《人與生物圈》：

2、您的長白山經(jīng)歷令人對生物多樣性保護現(xiàn)狀擔憂。從宏觀上看，我國生態(tài)狀況也是局部改善，整體惡化。這都提示我們，面前的問題需要得到正視并深入反思。您在長白山區(qū)工作了18年，并在離開后的二十多年中始終關(guān)注自然保護事業(yè)，有著獨到的見解，請您談?wù)剬χ袊匀槐Ｗo區(qū)的現(xiàn)狀的看法。 </p><p>　　沈孝輝：規(guī)劃建設(shè)自然保護區(qū)是為了在到處開發(fā)的地球上，留下未曾被人類污染的最后凈土和未曾被侵擾的最后荒野，留下野生生物最后的家園和

3、野生物種最后的基因庫，同時也是留下人類未來發(fā)展的希望。 </p><p>　　自然保護區(qū)是生物多樣性保護的主戰(zhàn)場，是生態(tài)安全的生命線。截至2007年底，我國已建立自然保護區(qū)2531個，面積1.5788億公頃(其中國家級303個，面積9365.6萬公頃)，據(jù)最新統(tǒng)計，國家級自然保護區(qū)已增至319個，自然保護區(qū)建設(shè)的成就有目共睹。然而我們同時還必須看到，我國一些重要的自然保護區(qū)在旅游開發(fā)、礦藏開發(fā)和水電開發(fā)中陷入困境

4、，面臨危機。 </p><p>　　中國自然保護區(qū)正處于何去何從的十字路口。一些過去在被遺忘角落守著寂寞的自然保護區(qū)，如今被推上了經(jīng)濟開發(fā)的風(fēng)口浪尖，正在從自然化、生態(tài)化向經(jīng)濟化、產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化和人工化迅速轉(zhuǎn)變。這種趨勢任其發(fā)展是極其危險的。 </p><p>　　《人與生物圈》：您在談到中國自然保護區(qū)的走向時，特別強調(diào)了經(jīng)濟急速發(fā)展所帶來的沖擊，這是近十年來保護區(qū)所面臨的困境，其影響的深

5、度和廣度都遠遠超出了以往的問題?！氨Ｗo為經(jīng)濟讓路，自然為賺錢服務(wù)”，這種蛻變是怎樣產(chǎn)生的? </p><p>　　沈孝輝：首先，當前一些保護區(qū)存在行政化導(dǎo)致經(jīng)濟化的傾向。一是有的地方政府通過改變管理體制，重新制定總體規(guī)劃，從而繞過法律，政策“障礙”，使保護區(qū)增加經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的目標，向經(jīng)濟開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變，二是通過改變保護區(qū)的功能區(qū)，甚至改變保護區(qū)的區(qū)劃，為經(jīng)濟開發(fā)讓路，為地方GDP增長做貢獻。這樣的例子有很多比如，有的自

6、然保護區(qū)轉(zhuǎn)為當?shù)卣蛑萋糜尉止芾恚灿械耐ㄟ^調(diào)整區(qū)劃，增加了地方政府管理權(quán)，從而改變了自然保護區(qū)的目標和性質(zhì)。自然保護區(qū)管理體制行政化的做法如果被各地競相效仿，自然保護區(qū)紛紛變成“保護開發(fā)區(qū)”，那么對于中國自然保護事業(yè)，不啻一場劫難。 </p><p>　　其次，一些保護區(qū)引進外部資金大舉開發(fā)，社區(qū)居民被邊緣化。聯(lián)合國教科文組織人與生物圈計劃的一個重要理念是，自然保護區(qū)的存在，應(yīng)當有助于推動當?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，

7、以便使更多的居民參與到自然保護事業(yè)中來。但是，如果旅游資源主要被政府所屬的旅游公司所壟斷，旅游盈利也主要被旅游公司和外來投資商所占有，這種理想就不可能實現(xiàn)。政府壟斷經(jīng)營和引進外資的旅游開發(fā)，對當?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟和百姓生活提高影響遲緩而大拆大建割斷了傳統(tǒng)文化的血脈，也有損于自然景觀和自然生態(tài)的原真性和完整性。 </p><p>　　鑒于此，建議國家級自然保護區(qū)撤銷國家級風(fēng)景區(qū)的稱號。國家級自然保護區(qū)已是國家對其存在價值的

8、最高級別的首肯和榮譽，再冠以風(fēng)景名勝區(qū)非但不能提升其價值，反而為旅游部門大舉介入和旅游開發(fā)大開方便之門，與資源保護的目標不符，對保護管理工作不利，已經(jīng)產(chǎn)生了諸多問題和矛盾，現(xiàn)在到了非解決不可的時候了。建議凡國家級自然保護區(qū)一律不再兼掛風(fēng)景名勝區(qū)的牌子，已經(jīng)兼有風(fēng)景名勝區(qū)稱號的一律撤銷。 </p><p>　　《人與生物圈》：您剛才談到的保護區(qū)經(jīng)濟化的背后都是政府主導(dǎo)，反映了當?shù)卣帽Ｗo區(qū)獲取經(jīng)濟利益的急迫需求

9、。按說自然保護應(yīng)當是政府的職責之一，為什么會出現(xiàn)為經(jīng)濟犧牲自然的局面?問題的根源在哪里? </p><p>　　沈孝輝：目前保護區(qū)面臨的最大威脅之一就是政府主導(dǎo)下的生態(tài)破壞。在長白山保護區(qū)進行了13年之久的風(fēng)倒木生產(chǎn)和紅松種子生產(chǎn)以及當前的旅游大開發(fā)，均在政府主導(dǎo)下進行，屬政府行為，這比老百姓進入保護區(qū)亂采亂獵的個體行為的破壞力大得多。然而目前的法律法規(guī)約束得了百姓，卻難以約束政府，政府的錯誤決策從來得不到追究，

10、政府官員違法行政也難以懲處。 </p><p>　　當?shù)卣詾樽匀槐Ｗo區(qū)增加經(jīng)濟功能，根本原因在于干部考核機制。為了國家生態(tài)安全和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的長遠大計，像長白山這樣重要的生態(tài)區(qū)，不應(yīng)以GDP作為考核干部的主要指標，而應(yīng)以生態(tài)的保護、恢復(fù)和改善的成效來考核干部。政府應(yīng)在政策、稅收、投資等方面給予生態(tài)區(qū)優(yōu)惠。 </p><p>　　問題的另一根源在于管理體制。我國自然保護區(qū)的管理

11、體制，是困擾多年的“老大難”問題。目前主要是部門歸口與屬地管理的雙重管理形式，并開始有向地方政府行政管理形式轉(zhuǎn)變的趨勢。從道理上講，由業(yè)務(wù)部門管理應(yīng)當比政府部門更專業(yè)，更有利于生態(tài)保護，但實際上，長白山前兩次重度人為干擾都是“懂專業(yè)”的業(yè)務(wù)部門做出的決策，又作何解釋呢?當然，我國自然保護區(qū)的屬地管理往往受制于地方經(jīng)濟的發(fā)展目標，即便是業(yè)務(wù)部門，當自然保護與經(jīng)濟開發(fā)發(fā)生沖突時，也難免不得不犧牲前者。我認為，自然保護區(qū)的最佳制度安排是保證人

12、事與財務(wù)的獨立性，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。鑒于國家級自然保護區(qū)在生態(tài)與生物多樣性保護中至關(guān)重要的地位，建立中央級的管理機構(gòu)統(tǒng)一管理勢在必行。為了確保保護效果，還應(yīng)該建立全國自然保護區(qū)的監(jiān)管和評估機制。建議由政府官員，專家學(xué)者，環(huán)保NGO共同組成自然保護區(qū)評估委員會，對國家級自然保護區(qū)的現(xiàn)狀和趨勢進行長期的綜合的評估，并以此推動我國自然保護區(qū)的“行政主導(dǎo)，社會監(jiān)督、公眾參與的工作機制”，使自然保護區(qū)建設(shè)步入健康發(fā)展的大道。 </p&

13、gt;<p>　　長白山保護區(qū)是我國建立最早、面積最大、最具國際影響力的自然保護區(qū)之一，也是中國科學(xué)院最早設(shè)立森林生態(tài)系統(tǒng)定位研究站的自然保護區(qū)之一，同時是我國最早列入聯(lián)合國教科文組織的“人與生物圈”計劃的保護區(qū)之一，是具有世界意義的綜合性保護區(qū)，在全國自然保護區(qū)建設(shè)中具有重要的示范地位和作用。因此，建議由人大環(huán)資委，環(huán)保部，國家林業(yè)局，中科院動物所、植物所、北京大學(xué)和中國人與生物圈國家委員會聯(lián)合對長白山自然保護區(qū)近20多

14、年來各種人為干擾對生態(tài)系統(tǒng)的影響，做一次全面的考察和評估，對生態(tài)系統(tǒng)和野生動物種群的修復(fù)進行指導(dǎo)。 </p><p>　　《人與生物圈》：如今，各種機構(gòu)和部門從各自角度對保護區(qū)進行的評估和監(jiān)管并不少見，但往往是發(fā)現(xiàn)問題卻無力解決，結(jié)果是監(jiān)測評估報告變成了生態(tài)不斷退化的記錄。據(jù)您看，如何才能使自然保護區(qū)走上有效管理的軌道? </p><p>　　沈孝輝：我國上世紀八九十年代頒布的《中華人民共

15、和國自然保護區(qū)條例》和《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》兩部法規(guī)，效力價位低，缺乏法律的強制性，在實踐中暴露出諸多問題，已經(jīng)不能適應(yīng)當前形勢及自然保護工作的要求。新形勢下各地經(jīng)濟開發(fā)的動力強勁而自然保護的動力不足，急需一部具有最高法律權(quán)威和效力的自然保護區(qū)法，規(guī)范政府行為和企業(yè)行為，以杜絕不符合保護區(qū)功能定位的一切開發(fā)利用活動。鑒于十屆全國人大常委會已將自然保護地法(或自然遺產(chǎn)法)的制定納入立法規(guī)劃，結(jié)合長白山自然保護區(qū)的個案研究

16、，對起草中的自然保護地法，提出以下幾點補充修改意見。 </p><p>　　應(yīng)明確規(guī)定自然保護地的生態(tài)系統(tǒng)，野生動物和自然景觀的國家屬性，屬于國有資產(chǎn)，而非地方政府或主管部門的財產(chǎn)。國家委托行政主管對自然保護地進行有效保護管理，行政主管部門只有依法行政的職責，而無擅自調(diào)整改變自然保護地的管理機制，建設(shè)規(guī)劃，分類分級標準，功能區(qū)劃和進行經(jīng)濟開發(fā)利用的權(quán)力。凡已做出調(diào)整改變的自然保護地必須限時予以糾正。 </p

17、><p>　　要嚴格規(guī)定國家級自然保護地的核心區(qū)和緩沖區(qū)，嚴禁法律外的一切人為干預(yù)，如因特殊情況需要對自然保護地進行人為干預(yù)，則應(yīng)由環(huán)境保護行政主管部門(而非自然保護地管理機構(gòu)和行政主管部門)組織多部門、多學(xué)科人員參與的科學(xué)論證?？茖W(xué)論證應(yīng)有持反對意見的主要代表人物參加，并對其反對意見認真研討，不論采納與否均記錄在案。人為干預(yù)如獲得通過，環(huán)境保護行政主管部門負責對人為干預(yù)的全過程進行監(jiān)測、檢查，監(jiān)督并對結(jié)果進行評估。