高速公路運(yùn)營管理信息公開問題研究

1、<p>　　高速公路運(yùn)營管理信息公開問題研究</p><p>　　摘 要 高速公路管理中的養(yǎng)護(hù)與收費信息公開問題已成為社會普遍關(guān)注的焦點問題，針對高速公路養(yǎng)護(hù)與收費信息公開中存在的信息公開平臺空置、公開內(nèi)容的“四多四少”現(xiàn)象，應(yīng)著力從提高信息公開質(zhì)量、加強(qiáng)對信息公開的監(jiān)督和確定信息公開標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行完善。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 養(yǎng)護(hù)管理 收費管理 信息公開 </p&

2、gt;<p>　　基金項目：河北省交通廳科技計劃項目，編號：R2011159。 </p><p>　　作者簡介：許穎，中共河北省委黨校發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員，法學(xué)博士。 </p><p>　　中圖分類號：C936 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2015）04-201-02 </p><p>　　高速公路是為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的重要基礎(chǔ)

3、設(shè)施，本不應(yīng)該和高利潤、暴利行業(yè)等名詞有所關(guān)聯(lián)。但近年來，高速公路的高收費問題屢屢被各大媒體推到了輿論的風(fēng)口浪尖之上。根據(jù)部分媒體的披露，滬深兩市A股19家高速公路上市公司的平均毛利率高達(dá)56.08% ， 高速公路收費關(guān)卡已然成就了當(dāng)下中國的一個利潤神話，民眾對此可謂是叫苦不迭。當(dāng)然，也有分析人士指出，高速公路企業(yè)的“暴利”只是表面上的，而且高速公路上市公司毛利率下降者遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于上升者，雖然有部分高速公路上市公司的毛利率同比有所提高，但其

4、原因并不是因為收費的增長，而是降低了成本所致 。暫且不論高速公路企業(yè)的高收益是否確有其事，單從高速公路高昂的通行費就已讓公眾和企業(yè)不堪重負(fù)，尤其是對物流業(yè)乃至整個經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。 </p><p>　　高速公路在為公共交通與物流提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的同時，其通行車輛已經(jīng)為高速公路的通行服務(wù)買單，基于此，民眾就理所應(yīng)當(dāng)有權(quán)知曉為通行高速公路所繳費用的真正流向。這其中具體包括高速公路收費中有多少份額用于償

5、還建設(shè)貸款，有多少用于支付養(yǎng)護(hù)成本，有多少資金去向不明？這些質(zhì)疑更隨著網(wǎng)絡(luò)輿論日益發(fā)威的浩大聲勢而成為公眾爭相詬病的談資。正是由于高速公路管理機(jī)構(gòu)對通行費使用上的暗箱操作與使用無度造成了民眾對高速公路收費的反感情緒。根據(jù)2004年出臺的《收費公路管理條例》，其中第十四條規(guī)定，按照“收費償還還貸、償還有償集資”的原則，政府還貸公路的收費期限最長不得超過15年，中西部地區(qū)政府還貸公路的收費期限最長不得超過20年;按照‘收回投資并有合理回報’

6、的原則，經(jīng)營性公路的收費期限最長不得超過25年，中西部地區(qū)的經(jīng)營性公路的收費期限最長不得超過30年。但實踐中，很多地方違反此規(guī)定擅自延長收費年限的做法不勝枚舉，比如，近年來被曝光的首都機(jī)場高速、京石高速等通過變相延長收費年限的做法受到媒體、學(xué)者和民眾的多方指責(zé)，甚至遭到了人大代表15年不懈的追問 。 </p><p>　　2008年5月1日起《政府信息公開條例》開始正式施行，緊接著，北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅、沈巋和陳

7、端洪三位教授便向北京市發(fā)展和改革委員會等3部門分別提交了3份政府信息公開申請，要求了解首都機(jī)場高速公路的收費總額、資金流向等信息 ，可見民眾對高速公路管理信息公開的迫切要求。 </p><p>　　近年來，各地方交通系統(tǒng)開始逐步重視信息公開工作，各高速公路管理局（或高速公路公司）和下屬的管理處都已通過各自的網(wǎng)絡(luò)平臺向社會公布相關(guān)方面的信息。比如，河北省高速公路管理局網(wǎng)站專門開設(shè)“陽光工程”欄目，在高速公路建設(shè)中推

8、進(jìn)“十公開”，在工程建設(shè)領(lǐng)域做到了程序嚴(yán)謹(jǐn)、行為規(guī)范、結(jié)果公正、群眾滿意，并將建設(shè)領(lǐng)域里的“十公開”向領(lǐng)導(dǎo)決策、路政、收費、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營服務(wù)、治理商業(yè)賄賂等領(lǐng)域延伸。為適應(yīng)行政管理體制改革和行政權(quán)力公開運(yùn)行的要求，進(jìn)一步規(guī)范高速公路養(yǎng)護(hù)管理行為，2010年，河北省交通運(yùn)輸廳出臺了《河北省高速公路養(yǎng)護(hù)項目“十公開”實施方案（試行）》，方案確定了高速公路養(yǎng)護(hù)項目的總體思路是“政策透明、制度公開、要求明確、管理有效、監(jiān)督到位”，在這一總體思路的

9、指引下，河北省全省高速公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)項目進(jìn)一步明確了要從編制規(guī)劃、可研報告審查、招標(biāo)過程、施工現(xiàn)場交通組織、施工過程管理、設(shè)計變更管理到質(zhì)量監(jiān)督、資金使用、竣（交）工驗收以及從業(yè)信息等十個具體方面都始終貫穿陽光操作與透明運(yùn)行這一宗旨。為此，河北省高速公路管理局和各高速公路企業(yè)的網(wǎng)站基本都設(shè)置了“養(yǎng)護(hù)工程十公開”的專欄。 </p><p>　　一、養(yǎng)護(hù)與收費管理信息公開中存在的問題 </p><p

10、>　　（一）養(yǎng)護(hù)管理信息公開 </p><p>　　從各地高速公路管理局的網(wǎng)站信息公開情況來看，養(yǎng)護(hù)工程招標(biāo)信息都能動態(tài)實時的進(jìn)行更新，而其他項目如年度計劃、獲批結(jié)果、交通組織、施工過程、設(shè)計變更、質(zhì)量監(jiān)督、資金使用、竣工驗收等信息則基本空置，年度計劃和從業(yè)信息中僅有的幾條信息也很陳舊，沒有進(jìn)行實時更新。當(dāng)然，由于高速路段較多，如果各路段的養(yǎng)護(hù)信息都集中到這一平臺公開有一定的難度，但既然設(shè)置了這一平臺，就應(yīng)

11、發(fā)揮一定的作用，平臺空置顯然會影響到高速公路管理部門的形象。但從網(wǎng)絡(luò)平臺的設(shè)置和維護(hù)來看，工程建設(shè)和公路養(yǎng)護(hù)這兩方面公開的內(nèi)容比較全面，基本上能夠做到過程和結(jié)果的公開。從各高速公路企業(yè)公開的養(yǎng)護(hù)信息來看，有關(guān)養(yǎng)護(hù)計劃、招標(biāo)公告、獲批結(jié)果、施工管理、從業(yè)信息幾個方面的信息公開做的相對較好，但也有個別企業(yè)的信息更新不及時，或為應(yīng)付檢查在一個時間段突擊更新數(shù)據(jù)。而有關(guān)設(shè)計變更、質(zhì)量監(jiān)督、資金使用、竣工驗收四個方面的信息公開較少，甚至基本沒有。

12、 </p><p>　?。ǘ┦召M管理信息公開 </p><p>　　高速公路收費管理方面的信息公開有待進(jìn)一步完善，收費信息公開尚未實現(xiàn)從形象展示向為民便民理念的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。 </p><p>　　1.形象展示多，知情權(quán)保障少。從調(diào)查情況看，雖然已按要求建立了信息公開的制度和體系，但從收費管理公開的信息看，領(lǐng)導(dǎo)活動、報告總結(jié)、工作動態(tài)類信息過多，有的部門幾乎將信息公

13、開看作是展示本單位形象，這些信息又普遍存在著空話、套話和溢美之詞。而行政相對人應(yīng)該了解的有關(guān)省內(nèi)各高速公路具體收費情況的卻很少。 　　2.收費信息公開的內(nèi)容普遍存在“四多四少”的現(xiàn)象。一是抽象內(nèi)容多但具體內(nèi)容少，通知類、公告類、規(guī)章類等抽象性的文件居多，具體的能夠指導(dǎo)部門如何執(zhí)行相關(guān)事項的政府信息較少。二是靜態(tài)內(nèi)容多而動態(tài)內(nèi)容少，也就是說，結(jié)果性的信息公開的多，而有關(guān)收費管理的過程性信息公開較少，且信息一經(jīng)公布，跟進(jìn)的更新信息則較少。

14、三是一般內(nèi)容多而關(guān)鍵內(nèi)容少，信息公開仍然主要是停留在工作總結(jié)、工作經(jīng)驗、領(lǐng)導(dǎo)活動和稽查動態(tài)等一般性信息上，而有關(guān)收費管理的關(guān)鍵性信息公開較少。四是事前告知類信息多而事后反饋評價類的信息的少，對關(guān)涉群眾評議的、社會評價等方面的信息公開仍然相對較少。 </p><p>　　二、進(jìn)一步完善高速公路管理信息公開的路徑 </p><p>　?。ㄒ唬┮苑ㄖ卫砟顬榛?，提高高速公路收費信息公開質(zhì)量 &l

15、t;/p><p>　　信息公開的目的在于保障行政相對人的知情權(quán)，促進(jìn)透明政府和法治政府的建設(shè)。因此，做好高速公路信息公開工作首先就要以法治理念為基石，從信息公開制度制定，信息公開載體設(shè)計，到具體信息的發(fā)布和選擇，都要體現(xiàn)這一理念。要改變過去“秀形象”的信息公開載體設(shè)計，改變信息發(fā)布與選擇的習(xí)慣。主要從兩個方面入手：一是出臺具體的規(guī)定，嚴(yán)格限制新聞報道類和領(lǐng)導(dǎo)活動類等無知情價值信息的發(fā)布數(shù)量，把信息發(fā)布的重點切實轉(zhuǎn)移到

16、促進(jìn)政務(wù)廉潔、民眾普遍關(guān)心的內(nèi)容上來。二是要提高高速公路收費信息公開的質(zhì)量，改變信息公開“形式內(nèi)容多，實質(zhì)內(nèi)容少;結(jié)果性內(nèi)容多，過程性內(nèi)容少;原則性內(nèi)容多，具體性內(nèi)容少”的“四多四少”局面，使高速公路信息公開真正成為保障民眾知情權(quán)的重要路徑。 </p><p>　?。ǘ┘訌?qiáng)并完善對高速信息公開體制的監(jiān)督 </p><p>　　定期對高速公路信息公開工作進(jìn)行社會評議，或者試行公民觀察員制度

17、，實現(xiàn)高速公路信息公開工作逐步向滿足民眾知情權(quán)的方向轉(zhuǎn)變。盡快建立高速公路信息公開的責(zé)任追究制度，對不按規(guī)定及時公開應(yīng)當(dāng)公開的信息的行為，依申請公開工作中因故意或重大過失造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)追究該行為的行政法律責(zé)任。 </p><p>　?。ㄈ┮?guī)范高速公路養(yǎng)護(hù)和收費信息公開行為，明確信息公開標(biāo)準(zhǔn) </p><p>　　針對社會公眾對高速公路收費管理的質(zhì)疑，逐步公開高速公路收費的信息是總的趨

18、勢。只有公開高速公路收費體制，具體包括每條高速公路的投資總額、總里程、貸款期限、維護(hù)成本、服務(wù)質(zhì)量、社會承受能力、收費流向等多方面的信息，接受民眾的普遍性與常態(tài)性監(jiān)督，諸如高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)何時下降、如何下降、降幅多少等焦點問題才能得到滿意的解決。具體應(yīng)從三方面入手：一是通過完善制度構(gòu)建推動高速公路收費信息的公開化，諸如進(jìn)一步明確高速公路在立項和投建環(huán)節(jié)的社會公示制度，并引入獨立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目評審工作;二是通過設(shè)立專項賬戶對高速公路

19、的日常運(yùn)作和收費程序進(jìn)行動態(tài)管理，地方交通主管部門定期披露高速公路收費的規(guī)模與流向，接受公眾的質(zhì)詢，高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)及收費期限應(yīng)根據(jù)需要進(jìn)行及時調(diào)整。三是對程序性公開提出明確要求。針對存在的“結(jié)果公開多，過程公開少”造成決策不透明的問題，應(yīng)加強(qiáng)對養(yǎng)護(hù)和收費管理中決策程序、執(zhí)法程序、聽證程序的公開力度。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　

20、　王洋. 高速公路上市公司毛利“超速”.中華工商時報.2012-4-13. </p><p>　　孫旭東. 被誤解的高速公路上市公司.證券市場周刊.2012（38）. </p><p>　　京石高速收費年限被延長27年遭人大代表質(zhì)疑.檢察日報.2007-07-26. </p><p>　　北京大學(xué)3位教授申請公開首都機(jī)場高速收費.京華時報.2008-06-04.&l