國家審計制約與監(jiān)督權(quán)力運行：理論與實證.pdf

1、黨的十六大報告在論述“加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督”時，明確提出要“發(fā)揮……審計等職能部門的作用”。這是黨的十六大從深化政治體制改革、強化對權(quán)力制約與監(jiān)督的高度，賦予審計機關(guān)的重要職責(zé)。進一步深入研究國家審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督研究，無疑具有重要的理論與現(xiàn)實意義。通過對國家審計制約權(quán)力運行的理論與實證的研究，有助于充分認(rèn)識國家審計對權(quán)力制約與監(jiān)督的重要性、必要性以及可行性；有助于審視當(dāng)前審計體制改革的經(jīng)驗與不足；有助于明確當(dāng)前國家審計體制改革的

2、方向與路徑。 本文的研究路徑：一是通過對國家審計理論的深入探究、國家審計體制的國際比較，論證審計監(jiān)督是權(quán)力制約與監(jiān)督系統(tǒng)的重要組成部分，并提出中國國家審計體制改革的現(xiàn)實選擇；二是分析國家審計與審計監(jiān)督在中國的實踐，論證中國國家審計體制改革的基本路徑在于深化國家審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督，并就我國國家審計體制改革的制度需求和我國國家審計體制的漸進式改革從理論和實踐兩個角度提出了對策與建議。權(quán)力制約與監(jiān)督研究一向是社會科學(xué)研究中的熱點問

3、題，吸引了政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、行政管理、黨的建設(shè)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的廣泛關(guān)注。但從國家審計監(jiān)督的角度探討權(quán)力制約與監(jiān)督還是一個較新的研究視角。 本論文由導(dǎo)論和六章組成。其中導(dǎo)論部分包括本論文的研究目的、方法與路徑及本文結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新。 第一章，權(quán)力與國家審計：理論綜述。本章論述了權(quán)力的來源及權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系、馬克思政治權(quán)力觀、權(quán)力制約與監(jiān)督理論，分析了國家審計的起源與發(fā)展、國家審計的基本理論、公共受托責(zé)任與國家審計的關(guān)系

4、等內(nèi)容。所謂權(quán)力，歸根結(jié)底，可以被定義為一種在國家政權(quán)、國家管理和國家政治關(guān)系中依據(jù)一定的機構(gòu)、管理、制度和法律所具有的強制力，為實現(xiàn)一定的利益而作用于權(quán)力客體的政治力量。對權(quán)力的控制需要通過一定的形式和途徑，從以往政治社會的實踐看，這種途徑大體上有兩種：一是權(quán)力制約，二為權(quán)力監(jiān)督。兩者各側(cè)重于不同的角度并相互作用，對權(quán)力進行規(guī)制，以確保權(quán)力運行的合法性和安全性。黨的十六大報告從深化政治體制改革、強化對權(quán)力制約與監(jiān)督、防止權(quán)力腐敗的高度

5、，賦予了審計機關(guān)更重要的職責(zé)，突出強調(diào)要“發(fā)揮……審計等職能部門的作用”。審計的起源和發(fā)展淵遠流長，審計源于受托責(zé)任，而國家審計則起源于公共受托責(zé)任，并且隨著公共受托責(zé)任領(lǐng)域的拓寬而不斷發(fā)展。在國家審計的基本理論上，現(xiàn)有的文獻主要討論了國家審計的起源、職能、目標(biāo)和本質(zhì)等眾多方面，形成了較為豐富的理論體系。 第二章，審計監(jiān)督與審計監(jiān)督職能。本章主要論述權(quán)力制約與監(jiān)督系統(tǒng)、國家審計的本質(zhì)特征與法定責(zé)任、審計職能及審計監(jiān)督職能的具體內(nèi)

6、容等內(nèi)容。研究表明，對權(quán)力的制約與監(jiān)督不僅是國家審計的本質(zhì)特征，而且是國家審計的法定職責(zé)；對權(quán)力的制約與監(jiān)督不僅是防范和遏制腐敗的重要手段，而且是健全監(jiān)管機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)中的其他經(jīng)濟監(jiān)督形式相比，審計監(jiān)督具有綜合性、獨立性和專職性。審計是對經(jīng)濟活動的全過程和經(jīng)濟生活的全方位進行監(jiān)督，審計機關(guān)是惟一專司經(jīng)濟監(jiān)督職能、并在憲法層次上賦予經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)。當(dāng)前，權(quán)力的濫用較多地以貪污腐敗的形式表現(xiàn)出來，而對權(quán)力監(jiān)督的重要任務(wù)是防

7、范和懲治腐敗。審計手段的獨特性使審計監(jiān)督在反腐敗中有著不可替代的作用。國家審計的一般職能是監(jiān)督、評價和鑒證，其基本職能是“對國家財政和公共資金配置的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督”。 第三章，國家審計制約與監(jiān)督權(quán)力運行：中國的實踐與評價。本章主要論述國家審計在中國的歷史發(fā)展、國家審計監(jiān)督的重要實踐及經(jīng)濟責(zé)任審計、國家審計的有限性等內(nèi)容。國家審計在監(jiān)督國家宏觀調(diào)控政策實施方面的作用，主要表現(xiàn)為通過對財政財務(wù)收支情況的審計，監(jiān)督國家財政金融等

8、經(jīng)濟管理部門執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策的情況，及時反饋審計信息特別是反饋那些帶有普遍性、傾向性的問題的信息，作為各級政府和決策機關(guān)及時采取措施改善宏觀調(diào)控的依據(jù)。國家審計對權(quán)力制約與監(jiān)督的有限性表現(xiàn)在：審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督不是萬能的，審計對權(quán)力的制約僅僅局限于與財政財務(wù)收支有關(guān)的經(jīng)濟決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)控權(quán)。由于現(xiàn)行審計體制的制度缺陷、依法審計環(huán)境的缺失等各方面原因，我們不能過分夸大審計在權(quán)力監(jiān)督中的作用，否則會導(dǎo)致審計期望差距；產(chǎn)生更大的審

9、計風(fēng)險。 第四章，國家審計體制的國際比較。本章主要論述世界主要國家審計體制、影響國家審計體制選擇的因素以及我國國家審計體制的現(xiàn)實選擇等內(nèi)容。現(xiàn)代國家審計作為國家的基本政治制度之一，己在世界160多個國家建立實施，但由于各國國情、政治體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不同，審計體制也相應(yīng)表現(xiàn)出多樣性。目前比較成熟的主要有以下四種：隸屬于議會的立法型體制、隸屬于司法機關(guān)的司法型體制、隸屬于政府的行政型體制和完全獨立于立法、司法、行政權(quán)的獨立型國家審計體

10、制。隨著經(jīng)濟全球化趨勢的加強，國家審計體制還將繼續(xù)發(fā)展。國家審計體制發(fā)展的基本方向是在立法型審計體制的基礎(chǔ)上，吸收司法型審計體制的優(yōu)勢，形成一種既具有立法的鮮明特征，同時具有司法威懾力的審計組織。 第五章，中國國家審計體制改革的路徑選擇。本章主要討論了我國行政型國家審計體制的具體內(nèi)容，分析了我國弱獨立性審計體制的根源，論述了我國國家審計體制改革的制度需求和的目標(biāo)選擇，并闡述了建立中國特色立法型審計體制的政治經(jīng)濟基礎(chǔ)。分析表明，弱

11、獨立性審計體制的根源在于行政型審計體制(憲法性根源)和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制(實踐性根源)。作者分析了我國國家審計體制改革的諸多制度需求，并指出了我國審計體制改革的目標(biāo)：在現(xiàn)階段完善行政型國家審計體制，最終建立中國特色的立法型審計體制。按照漸進式改革的基本思路，可考慮首先在地方國家審計機構(gòu)實行立法模式。最終國家審計機關(guān)與政府行政機構(gòu)實現(xiàn)完全剝離，而直接對各級人民代表大會負(fù)責(zé)，審計機關(guān)接受獨立各級人民代表大會的委托者，對被監(jiān)督者——各級政府及其所管

12、轄部門和單位的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，理順委托方、受托方和公共資源管理責(zé)任承擔(dān)者之間的審計關(guān)系，真正體現(xiàn)國家審計“政府花錢、人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則。 第六章，國家審計制約與監(jiān)督權(quán)力運行的路徑選擇。本章主要論述民主政治建設(shè)是深化國家審計的根本保障以及強化國家審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督的基本路徑。強化國家審計的制約能力，要依法加強審計獨立性。任何一個國家的政府體系本身就是一個組織。從加強對政府的約束、制衡和監(jiān)督來看，國家審計

13、所針對的是政府的隨意干預(yù)和腐敗行為。十六大報告表明我國已充分認(rèn)識到對政府的權(quán)力運行機制進行制約與監(jiān)督的重要性。 在本論文的研究中，筆者在諸多方面進行了積極探索，形成了一些新觀點、新見解和新主張： 1、從國家審計的視角較為系統(tǒng)地研究權(quán)力制約與監(jiān)督問題，建設(shè)性地認(rèn)為對權(quán)力的制約與監(jiān)督不僅是國家審計的本質(zhì)特征，而且是國家審計的法定職責(zé)；對權(quán)力的制約與監(jiān)督不僅是防范和遏制腐敗的重要手段，而且是健全監(jiān)管機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國家審計的一

14、般職能包括監(jiān)督、評價和鑒證，其基本職能是“對國家財政和公共資金配置的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督”，而國家審計對權(quán)力制約與監(jiān)督的重要任務(wù)就是防范腐敗和懲治腐敗。審計監(jiān)督的獨特性在防治權(quán)力濫用和腐敗方面具有非常重要的作用，使其在經(jīng)濟案件的查處中有著不可替代的作用。同時，審計監(jiān)督還可以通過領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計，直接對權(quán)力的行使人進行監(jiān)督與評價，從源頭上防止權(quán)力的濫用。 2、在研究國家審計特質(zhì)的基礎(chǔ)上，全面闡述了國家審計對權(quán)力制約與監(jiān)督的

15、局限性。研究指出，國家審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督不是萬能的，國家審計僅僅是權(quán)力制約與監(jiān)督系統(tǒng)中的重要組成部分，審計對權(quán)力的制約局限于與財政財務(wù)收支有關(guān)的經(jīng)濟決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)控權(quán)。由于現(xiàn)行審計體制模式的制度缺陷、依法審計環(huán)境的缺失及問責(zé)機制缺失等方面的原因，國家審計在權(quán)力制約與監(jiān)督中的作用還存在很多局限。 3、本文全面分析了我國國家審計體制改革的制度需求、目標(biāo)選擇及現(xiàn)實基礎(chǔ)等內(nèi)容，提出了深化國家審計對權(quán)力制約與監(jiān)督的對策性建議。論文

16、指出，國家審計弱獨立性的根源是行政型審計體制和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其中前者是憲法性根源，而后者是實踐性根源。論文認(rèn)為我國國家審計體制改革的現(xiàn)期目標(biāo)是完善行政型審計體制，最終目標(biāo)是建立中國特色立法型審計體制。在中國特色的立法型審計體制下，設(shè)立直接歸全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)并向其報告工作的審計委員會，賦予其對審計問題的司法處理權(quán)以保證審計的權(quán)威性。論文認(rèn)為民主政治建設(shè)是深化國家審計改革的根本保障和強化國家審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督的基本路徑。不僅要依法加