我國生態(tài)補償相關政策評述

1、主講教師：王玉濤 講師Email: yutaowang@sdu.edu.cnTel: 88363573 山東大學生命科學學院 生態(tài)學與生物多樣性研究所,生態(tài)學與人類未來,第十七講生物多樣性保護的法律與政策,主要內(nèi)容：,第一節(jié) 生物多樣性概述第二節(jié) 生物多樣性保護公約第三節(jié) 我國生物多樣性保護法律政策第四節(jié) 我國生態(tài)補償法制化,第一節(jié) 生物多樣性概述,生物多樣性概述,生物多樣性：指存在于生物體間的差異性，這些

2、生物體可源自陸地、海洋、其他水生生態(tài)系統(tǒng)和由其構成的生態(tài)綜合體等所有來源。種類：種內(nèi)多樣性（遺傳多樣性，基因多樣性）種間多樣性（物種多樣性）生態(tài)系統(tǒng)多樣性物質基礎：千差萬別的DNA序列、基因、染色體和基因組,生物多樣性的重要意義,生物多樣性是生物界繁衍的基礎，也是其物種進化的動力。生物多樣性是人類文明的基石。以生物多樣性為基礎的生態(tài)系統(tǒng)為人類提供大量的產(chǎn)品和服務。,生物多樣性在快速減少！,最為明顯的表現(xiàn)：生物多樣

3、性最為富集的熱帶雨林、其他森林、珊瑚海和濕地正在急劇惡化。自1850年至今，人類活動已使75種鳥類和哺乳動物滅絕，并使80種魚、190種兩棲動物或爬行動物、297種哺乳動物和359種鳥類瀕臨滅絕。約十分之一（大約25000種）被子植物處于瀕危狀態(tài)?，F(xiàn)在物種滅絕的速率是自然速率的50-100倍并且還有可能大幅度增長。,歐洲野馬,直接降低生物生產(chǎn)力，降低生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務。影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定并可能引發(fā)鏈條反應，降低生物

4、圈對抗各種自然或人為災難的能力，也因而可能影響人類文明的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。國際生物多樣性日：5月22日,生物多樣性減少的原因,對植物資源等的過度使用或破壞直接摧毀生物多樣性存在的環(huán)境，造成生物多樣性減少（生態(tài)環(huán)境的片段化或島嶼化）。對動物資源的過度狩獵直接導致動物數(shù)目減少甚至滅絕。外來物種入侵。以上三種因素導致的次生滅絕效應。（災禍四重奏）,第二節(jié) 生物多樣性保護公約,生物多樣性保護策略,制止破壞森林、草原、濕地、湖泊、海洋

5、和珊瑚礁等富含生物多樣性的生態(tài)系統(tǒng)；禁止捕殺野生動物，尤其是瀕危的野生動物；減少二氧化碳、二氧化硫和一氧化氮等工業(yè)廢氣排放，降低溫室效應，減少酸雨形成；減少甚至杜絕使用氟里昂等化合物，防止臭氧層繼續(xù)變?。辉谥匾暚F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的同時，積極倡導和鼓勵傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，盡可能保護生物多樣性；重視和防范轉基因的生物安全問題；倡導節(jié)約型經(jīng)濟、環(huán)保型經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展模式，防止對資源的過度消耗。,涉及生物多樣性保護的公約,《生物多樣性

6、公約》《國際濕地公約》《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》《保護野生動物遷徙物種公約》《世界遺產(chǎn)公約》,國際濕地公約,《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》又稱《拉姆薩濕地公約》或《拉姆薩公約》1971年2月2日伊朗簽署，1975年12月21日生效，截止2006年8月25日，共有152個締約國。列入國際重要濕地名錄的數(shù)目為1611塊，共占地約1.452億公頃我國與1992年1月3日加入該公約，同年7月31日該公約對我

7、國生效。,濕地：天然的或人工的、長久的或暫時的沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，有靜止或流動的淡水、半咸水或咸水水體，也包括在低潮時水深不超過6米的水域（Art.1.1）強調(diào)調(diào)節(jié)水分循環(huán)和維持濕地特有的動植物品種特別是水禽棲息地的基本生態(tài)功能。締約國對其濕地擁有專屬主權權利，且不因被列入名錄受妨礙（ Art.2.3 ）,瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約,1973年3月3日，美國首都華盛頓簽署，1975年7月1日生效，截止2006年8月

8、29日，共有169個成員國。我國于1981年1月8日加入該公約，1981年4月8日在我國生效。宗旨：通過貿(mào)易控制來保護瀕危野生動植物品種，確保他們的可持續(xù)利用不會因貿(mào)易而受影響。保護原則：在公約附錄中列出需要保護的瀕危野生動植物品種，規(guī)定應對它們采取保護措施。,3個附錄：I，所有受到或可能受到貿(mào)易影響而又滅絕危險的物種II，所有目前雖未瀕臨滅絕但如果不嚴格管理其貿(mào)易和防止不利于其生存的利用就可能變成有滅絕危險的物種，以及為

9、有效控制其貿(mào)易而須加以管理的其他物種III，任何一個成員國在其轄區(qū)內(nèi)為防止或限制開發(fā)利用而需要其他成員國在貿(mào)易控制中予以合作的所有物種,保護野生動物遷徙物種公約,1979年6月23日在德國波恩通過，又稱《波恩公約》，98成員國。目標：通過成員國共同合作，為處境最危險的陸地、海洋和天空野生動物遷徙物種及其棲息地提供全面保護原則：成員國有必要采取行動，防止遷徙物種瀕臨滅絕的危險，并特別要求成員國應促進、合作和支持與遷徙物種相關的研究

10、，應努力為公約附錄I列出的瀕危遷徙物種提供及時保護，努力為附錄II列出的遷徙物種的保護和管理締結協(xié)議（Art.II）,世界遺產(chǎn)公約,《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》1972年11月23日在法國巴黎通過，1975年12月17日生效，截止2006年4月28日，共182個締約國。我國于1985年12月12日加入，1986年3月12日對我國生效。目標：通過締約國間的緊密合作，確定和保護對于全人類有杰出價值的世界文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)。,生物多樣

11、性公約的目標和原則,1992年通過，1993年6月29日生效， 截至2006年8月30日已有188個締約國。目標：保護生物多樣性、對生物多樣性組成部分的可持續(xù)利用、對利用基因資源所獲利益的公平分享（Art.1）。基本原則：各國有權利按照自己的環(huán)境政策開發(fā)利用自己的資源，也有責任保證在其管轄或控制內(nèi)的活動不損及其他國家或地區(qū)的環(huán)境（Art.3）。,一般措施,締約國應為保育和可持續(xù)利用生物多樣性而制定國家戰(zhàn)略、計劃或方案，或者修訂原有戰(zhàn)

12、略、計劃或方案，他們應包含本公約中規(guī)定的相關措施。締約國應盡可能把生物多樣性保育和可持續(xù)利用納入部門或跨部門的計劃、方案或政策中。,保育,就地保育：對生態(tài)系統(tǒng)和自然生境的保育，也包括對一個物種有生命力的種群在其自然環(huán)境中的維持和恢復。移地保育：將生物多樣性的組成部分轉移到自然生境之外進行保育。,就地保育措施,通過保護區(qū)系統(tǒng)實現(xiàn)生物多樣性保育（生態(tài)保護區(qū)、國家公園等）對于生態(tài)系統(tǒng)和自然生境的保護，并盡量恢復和重建已退化的生態(tài)系統(tǒng)

13、對生物資源的保護針對被修飾的活生物體的措施（生物安全問題）針對外來物種的措施,處理好當今生物多樣性的使用和保育及可持續(xù)利用之間的關系（相輔相成）保護與生物多樣性保育和持續(xù)使用相關的傳統(tǒng)知識控制和管理可能對生物多樣性造成不利影響的過程和活動提供財務支持,移地保育,優(yōu)選在基因資源的原產(chǎn)地采取措施移地保育生物多樣性的組成部分，也有選在原產(chǎn)果建立和維持相關設施來移地保育生物多樣性和進行相關的生物學研究。采取措施恢復和復興受脅

14、物種，并在何時條件下將其重新引入自然生境不為實現(xiàn)移地保育而可能威脅就地保育財政支持,支持措施,研究和培訓教育公眾，提高認識應對不利影響（預防、處置和善后）技術的獲取和轉移信息交流和科技合作生物技術的應用財政來源和財政機制科學、技藝和技術咨詢附屬機構國家報告制度,其他公約,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《防治荒漠化公約》《保護臭氧層維也納公約》……,應對氣候變化的相關國際公約,碳排放是導致溫室效應與全球氣候變化

15、的重要因素IPCC在1990年發(fā)布了第一份評估報告，指出全球變暖已是明確無疑的事實，溫度上升應以2℃為限――否則將對地球生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉的破壞。1990年，第二次世界氣候大會提出建立一個氣候變化框架條約，并確定了“氣候變化是人類共同關注的問題，不同發(fā)展水平國家‘共同但有區(qū)別的責任’，可持續(xù)發(fā)展和預防原則等?！?992 年6 月在巴西里約熱內(nèi)盧參加聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上的150多個國家簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，該公約由序

16、言及26條正文組成，是一個有法律約束力的公約，旨在控制大氣中二氧化碳、甲烷和其他造成“溫室效應”的氣體的排放，將溫室氣體的濃度穩(wěn)定在使氣候系統(tǒng)免遭破壞的水平上。,,1997年12月在日本京都通過了對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的實質性擴充。此次會議制訂的《京都議定書》從法律上為工業(yè)化國家設定了減少排放量的目標，即“在2008年至2012年間，全球主要工業(yè)國家的工業(yè)二氧化碳排放量比1990年的排放量平均要低5.2%”，并且明確發(fā)達國家履行溫

17、室氣體減排義務時可以采取排放貿(mào)易( ET) 、聯(lián)合履約( JI) 和清潔發(fā)展機制( CDM) 等三種交易機制。該議定書設置的清潔發(fā)展機制有效促進了簽約國實現(xiàn)減排的目標，為全球碳交易奠定了基礎。清潔發(fā)展機制的設置推動了全球碳排放權交易機制的建立與發(fā)展，可以有效實現(xiàn)地區(qū)間碳平衡。,第三節(jié) 我國生物多樣性保護法律政策,我國的生物多樣性,12個具有“巨大生物多樣性” 的國家之一共有脊椎動物6266種，占世界總數(shù)的10%。共有高等植物

18、約3萬種，僅次于馬來西亞和巴西，居世界第三。屬于我國特有的屬和種較多，陸棲脊椎動物占19%（約476種），高等植物占50-60%,培育物種和野生親緣物種方面是世界8個作物起源中心之一。家養(yǎng)動物、經(jīng)濟樹種、藥用植物、牧草、觀賞花卉、水稻和大豆地方品種世界最豐富的栽培和野生果樹種類。原產(chǎn)我國的果樹種類有蘋果、梨、李、柿、獼猴桃、甜橙、荔枝、龍眼、枇杷、楊梅等我國也有種類繁多的陸地 森林、竹林、草甸、沼澤、草原、荒漠、

19、高山凍原、墊狀和流石灘植被等,我國生物多樣性減少的原因,人類的過度開發(fā)活動造成對森林、草原、濕地和沿海等生態(tài)環(huán)境的直接破壞如：我國最大的三片針葉林區(qū)即大興安嶺、長白山區(qū)和西南橫斷山區(qū)，70%的天然林已被采伐,大興安嶺,長白山谷底林海,西南橫斷山區(qū),對珍稀或具有經(jīng)濟價值的動植物品種的過度狩獵、捕撈或掠奪式開發(fā)直接導致物種滅絕或瀕臨滅絕。例如：動物方面：由于過度捕殺，新疆虎和蒙古野馬已經(jīng)滅絕，華南虎處于瀕危狀態(tài)。植物方面：肉蓯蓉

20、、鎖陽和紫杉等名貴藥材或具有藥用價值的植物都曾被過度采摘或采伐。過度捕撈產(chǎn)卵親魚或幼魚已造成我國海洋漁業(yè)資源銳減。,環(huán)境污染造成生態(tài)環(huán)境惡化，導致生物多樣性降低現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的普及造成作物多樣性減少外來物種入侵,水葫蘆,微甘菊,福壽螺,我國生物多樣性保護立法,《憲法》《刑法》環(huán)境保護法體系生物資源保護法體系,憲法,森林、山嶺、草原和灘涂等自然資源屬國家所有，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴動植物，禁止任何人用任何手段侵占

21、或破壞自然資源（第九條）；國家保護和改善生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，組織和鼓勵植樹造林，保護林木（第二十六條）。,刑法,對于非法捕獵、殺害國家重點保護的珍貴或瀕危野生動物的，或非法收購、運輸、出售國家重點保護的珍貴或瀕危野生動物及其制品的，處5年以下有期徒刑或居于并處罰金，情節(jié)嚴重的處5年以上10年以下有期徒刑并處罰金，情節(jié)特別嚴重的，處10年以上有期徒刑，并處罰金或沒收財產(chǎn)。違反狩獵法規(guī)，在禁獵區(qū)、禁獵期或使用禁用工具或方法

22、狩獵，破壞野生動物資源，情節(jié)嚴重的，處3年以下有期徒刑、拘役、管制或罰金 （第三百四十一條）,對于違反《森林法》有關規(guī)定，非法采伐或毀壞珍貴樹木的，或者濫伐森林或其他林木數(shù)量較大的，處3年以下有期徒刑、拘役或管制，并處罰金；情節(jié)嚴重或數(shù)量巨大的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金；對于盜伐或濫伐國家級自然保護區(qū)內(nèi)的森林或其他林木的，從重處罰。

23、 （第三百四十四、三百四十五條）,環(huán)境保護法體系,《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《自然保護區(qū)條例》《環(huán)境影響評價法》《水土保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《噪聲污染防治法》《防沙治沙法》,環(huán)境：影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。,生物資源保護法體系,《森林法》《草原法

24、》《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《畜牧法》《野生植物保護條例》《瀕危野生動物植物進出口管理條例》,第四節(jié) 我國生態(tài)補償法制化,生物多樣性保護現(xiàn)實中的矛盾,擁有豐富生物多樣性資源的地區(qū)往往經(jīng)濟欠發(fā)達、貧困問題普遍存在，落后的經(jīng)濟與良好的生態(tài)形成鮮明的對照發(fā)展與保護之間的矛盾和經(jīng)濟利益沖突是生態(tài)環(huán)境問題長期得不到解決的根本原因之一例如：重要生態(tài)功能區(qū)（保護區(qū)）的保護與當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展之間的矛盾,現(xiàn)有政策不完善：盡管我國已經(jīng)建立起

25、針對生物多樣性保護的法律體系，但是目前尚不完善，更缺少解決保護與發(fā)展矛盾的調(diào)控手段建立生態(tài)補償機制：調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟利益關系，激勵生物多樣性保護的重要政策機制,建立生態(tài)補償?shù)闹匾饬x,建立生態(tài)補償機制是維護社會公平，構建和諧社會的重要措施建立生態(tài)補償機制是調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護領域生產(chǎn)關系促進生產(chǎn)力發(fā)展的具體途徑建立生態(tài)補償是健全生態(tài)保護經(jīng)濟激勵機制和融資機制的有效手段,完善我國生態(tài)補償機制的法律保障體系,生態(tài)補償機制能否成功實施，必然要

26、依靠建立完善的法律體系予以保障，生態(tài)補償由于本身的特點，包括補償主客體、補償范圍、補償標準與方式、程序等都需要法律予以明確，因此建立體系完善、內(nèi)容具體的生態(tài)補償法律保障體系成為當前尤為重要的問題，對關系到我國能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。,我國生態(tài)補償機制的相關法律與政策,《中華人民共和國憲法》第9 條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。1998 年修正的《

27、森林法》首次以法律條文的形式明確建立生態(tài)補償制度。2002 年修訂《草原法》、2008年修訂通過的《水污染防治法》、2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》、2004年修改頒布的《野生動物保護法》都涉及到了生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容；我國還頒布的與生態(tài)補償相關的行政法規(guī)有《退耕還林條例》、《自然保護區(qū)條例》、《森林法實施條例》等。除上述法律法規(guī)之外，國家還先后出臺了眾多與生態(tài)補償相關的政策文件，主要包括：例如：1992年《關于一九九二年經(jīng)濟體制改革要點的

28、通知》、1993年《關于進一步加強造林綠化工作的通知》、1993年《關于確定國家環(huán)保局生態(tài)環(huán)境補償費試點的通知》、1994年《中國21世紀議程—中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》、2000年《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》、2004年《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》,由上可以看出，我國尚沒有直接關于生態(tài)補償制度的專門法，目前生態(tài)補償?shù)南嚓P法律比較分散，統(tǒng)一性不足，導致在實踐過程中針對不同層面不同類型的生態(tài)補償時，各單行法容易產(chǎn)生沖突，缺乏

29、對生態(tài)補償主體、客體、程序、標準、方式等具體規(guī)定，因而在政策制定和執(zhí)行過程中造成難以執(zhí)行，阻礙了生態(tài)補償?shù)纳钊腴_展。,生態(tài)補償機制的法律保障體系的構建,生態(tài)補償?shù)姆审w系中不僅可以涉及憲法、刑法、行政法等公法，也可以涉及到民法、商法等司法，不僅涉及到國內(nèi)法，還涉及到國際法，此外還要包含國家制定相應的生態(tài)補償環(huán)境政策。生態(tài)補償是對破壞環(huán)境或者保護環(huán)境的行為主體給予一定的抑制或激勵，然而涉及環(huán)境保護的人類活動是多樣而復雜的，因此生態(tài)補償法律

30、體系調(diào)整的內(nèi)容具有廣泛性的特征。目前我國的生態(tài)補償法律體系尚不完善，主要表現(xiàn)在：一、《環(huán)境保護法》沒有規(guī)定對保護生態(tài)環(huán)境的行為進行激勵或補償，因此存在結構性缺陷；二、沒有指定專門的生態(tài)補償法，更沒有制定支撐生態(tài)補償實施的下位法與地方性法規(guī)，缺少實施的制度與細則，導致生態(tài)補償多是短期行為或停滯不前。,制定專門的生態(tài)補償法,盡管生態(tài)補償已經(jīng)在理論中與實踐中開展了大量實踐，許多實踐中的做法與模式急需法律體系予以保障支持，目前國家層面尚沒有