縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制研究.pdf

1、本論文是對(duì)縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的理論與控制研究。本研究以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論、財(cái)政管理理論、風(fēng)險(xiǎn)管理理論與可持續(xù)發(fā)展理論為基礎(chǔ)，研究縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵，縣域政府負(fù)債動(dòng)機(jī)、負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理以及負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的影響因素；建立地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的理論模型，并構(gòu)建縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)測度與預(yù)警的實(shí)證模型；對(duì)縣域政府負(fù)債及負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證考察，弄清縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀、因?yàn)榧坝绊?；根?jù)縣域政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能以及縣域未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢，探索適合縣域政府

2、負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測、預(yù)警、監(jiān)管機(jī)制，并提出防范與化解縣域政府負(fù)債險(xiǎn)的政策建議。
　　 1.研究結(jié)論
　　 (1)縣域政府負(fù)債有其歷史與現(xiàn)實(shí)的必然性。不能突然中斷債務(wù)鏈。雖然預(yù)算法規(guī)定地方政府要做到平衡預(yù)算，不列赤字，但改革開放以來，特別是1994年財(cái)政體制改革以來，多數(shù)縣域政府在片面追求經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在沖動(dòng)和縣域政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的體制約束下，已出現(xiàn)了過度負(fù)債現(xiàn)象。當(dāng)前，不少的縣域政府需要通過借新債還舊債，才能避免支付危機(jī)的

3、出現(xiàn)。如果當(dāng)前不允許縣域政府負(fù)債，可能不少縣域政府會(huì)陷入危機(jī)，整個(gè)社會(huì)的支付鏈條就會(huì)斷裂，金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)爆發(fā)。另外，長期以來，資金緊缺問題一直是制約我國縣域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性因素，縣域政府適度負(fù)債可以在相當(dāng)大的程度上緩解縣域資金不足的困難，為縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金保障。從理論層面與現(xiàn)實(shí)層面來看，縣域政府適度負(fù)債都有其必要性。
　　 (2)縣域政府負(fù)債的擴(kuò)張是縣域政府追求即期績效的結(jié)果。在縣域政府

4、負(fù)債的總收益(R)函數(shù)中，貼現(xiàn)率ρ是一個(gè)重要變量。在ρ較大時(shí)，縣域政府負(fù)債的未來收益對(duì)政府的當(dāng)前收益貢獻(xiàn)會(huì)越來越小。尤其是在縣域政府官員頻繁輪換任職的情況下.政府官員心目中的ρ一般較大。縣域政府負(fù)債的成本與政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)。風(fēng)險(xiǎn)愈大，則相應(yīng)的成本就越高。由于縣域政府的特殊性，其負(fù)債成本不能完全被內(nèi)部化，縣域政府可以通過上級(jí)政府擔(dān)保、縣域政府權(quán)力的運(yùn)用、弱勢群體的非自愿性應(yīng)債等多種方式進(jìn)行成本轉(zhuǎn)移。因此在短期高收益和短期低成本的推動(dòng)下

5、，縣域政府負(fù)債擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)十分明顯。
　　 (3)引致縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的有靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩方面因素。而實(shí)證分析表明，決定負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的敏感因子主要是地方居民個(gè)人償債率、地方債務(wù)依存度、債務(wù)的平均償還年限、財(cái)政償債率、地方政府債務(wù)余額增長率/地方GDP增長率、地方財(cái)政年償債額增長率/地方財(cái)政收入增長率等六個(gè)指標(biāo)。引致縣域政府負(fù)債的靜態(tài)因素主要來自于兩個(gè)方面。一是政府的負(fù)債行為,二是縣域政府當(dāng)年的凈現(xiàn)金流?；谖鞑磕呈?0個(gè)區(qū)縣近5年的資料，

6、運(yùn)用粗糙集理論，對(duì)12個(gè)地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行了敏感因子的篩選。結(jié)果表明，決定負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的敏感因子主要是地方居民個(gè)人償債率、地方債務(wù)依存度、債務(wù)的平均償還年限、財(cái)政償債率、地方政府債務(wù)余額增長率/地方GDP增長率、地方財(cái)政年償債額增長率/地方財(cái)政收入增長率等六個(gè)指標(biāo)。
　　 (4)縣域政府負(fù)債總體規(guī)模較大，過度負(fù)債十分普遍。
　　 (5)縣域政府過度負(fù)債蘊(yùn)含著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)證資料表明，縣域政府的負(fù)債規(guī)模較大，財(cái)政負(fù)債

7、率太高，債務(wù)負(fù)擔(dān)率較重，政府債務(wù)依存度較高，債務(wù)居民個(gè)人負(fù)擔(dān)率高，地方經(jīng)濟(jì)的長期應(yīng)債能力、長期還債與借債能力較差，縣域政府負(fù)債隱含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。
　　 (6)縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)具有相關(guān)性、隱蔽性，不均衡性和傳遞性的特征，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展將產(chǎn)生不利影響?？h域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)與縣域經(jīng)濟(jì)體內(nèi)私人風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)。私人風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和蔓延，轉(zhuǎn)化成為公共風(fēng)險(xiǎn)，最終帶來負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)?？h域政府負(fù)債不僅包括顯性負(fù)債，還包括了隱性負(fù)債。
　　

8、 (7)縣城政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的形成與累積有其特殊的背景與因?yàn)?。縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的形成、累積與中國的財(cái)政經(jīng)濟(jì)改革關(guān)系密切。其首要的因?yàn)樵谟?，整個(gè)國家的風(fēng)險(xiǎn)防范體系還不健全，尤其是保險(xiǎn)體系、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范體系、金融風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全，致使很多風(fēng)險(xiǎn)的聚積最終向政府轉(zhuǎn)移，從而形成政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。其二是縣域政府的財(cái)政與事權(quán)不對(duì)稱?？h域政府擁有相對(duì)較少的財(cái)權(quán)，而具有相對(duì)較多的事權(quán)，為了完成轄區(qū)內(nèi)的各種管理事務(wù)，縣域政府只能以負(fù)債的方式解決資金緊張的問題。其

9、三是縣域政府的短期行為和非理性行為。其四是缺乏對(duì)縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)管理。
　　 2.論文的重要觀點(diǎn):
　　 (1)縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉輕重的作用，縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)高度重視縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　 (2)縣域政府負(fù)債已成為當(dāng)今社會(huì)一個(gè)普遍現(xiàn)象，有其歷史與現(xiàn)實(shí)的必然性?？h域政府過度負(fù)債已嚴(yán)重阻礙縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和縣域政府職能的正常發(fā)揮和機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作。
　　 (3)縣

10、域政府過度負(fù)債已形成了嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要高度重視縣城政府負(fù)債無人監(jiān)管現(xiàn)象，如果不加以重視與控制，將釀成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)危機(jī)。
　　 (4)科學(xué)有效地強(qiáng)化縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的控制和監(jiān)管，必須轉(zhuǎn)變縣域政府的職能，規(guī)范各級(jí)政舟的職責(zé)和負(fù)債行為。
　　 3.論文的主要?jiǎng)?chuàng)新:
　　 本文對(duì)縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行了較深入的研究。其主要?jiǎng)?chuàng)新之處在于：
　　 (1)基于縣域政府的財(cái)權(quán)事權(quán)、縣城經(jīng)濟(jì)的初始條件與制度約束

11、，提出當(dāng)前縣城政府負(fù)債有其歷史與現(xiàn)實(shí)的必然性，從負(fù)債成本與收益角度建立了縣域政府負(fù)債的理論分析框架。
　　 (2)建立了縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的靜態(tài)與動(dòng)態(tài)模型，從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩個(gè)視角分析了導(dǎo)致縣城政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的各種因素，對(duì)縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理進(jìn)行了深入系統(tǒng)的闡釋。
　　 (3)運(yùn)用實(shí)際調(diào)查資料，對(duì)縣城政府的負(fù)債規(guī)模與結(jié)構(gòu)、負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行了全面揭示，對(duì)縣城政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的成因與影響進(jìn)行了新的分析與闡釋。創(chuàng)造性地運(yùn)用粗糙集理

12、論，對(duì)縣城政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的敏感因子進(jìn)行了篩選，建立了縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的測度與預(yù)警模型及相應(yīng)的預(yù)警體系。
　　 (4)對(duì)縣城政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測體系與監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了全新的研究，井從縣域政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變與職能定位的角度，對(duì)縣城政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范進(jìn)行深入研究，提出了建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的國家綜合監(jiān)控體系等措施與戰(zhàn)略。
　　 4.政策建議
　　 (1)多渠道化解縣域政府負(fù)債存量，減輕財(cái)政歷史包袱。縣域政府負(fù)債負(fù)債

13、規(guī)模較大，負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)高位運(yùn)行，負(fù)債問題已是積重難返，沉疴癔結(jié)。
　　 (2)轉(zhuǎn)變縣城政府職能，建立科學(xué)的地方政府績效考核制度。
　　 (3)科學(xué)界定縣域政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)?？h域政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱是形成現(xiàn)有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的重要因?yàn)椋彩强h域政府負(fù)債擴(kuò)張的借口。重新劃分縣域政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)是防止負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步惡化的關(guān)鍵。
　　 (4)盡快健全縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性、累計(jì)性的特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)一旦

14、暴發(fā)，其危害性極大。通過建立和健全縣域政府負(fù)債監(jiān)測機(jī)制，充分發(fā)揮其監(jiān)測功能，可有助于從事后的發(fā)現(xiàn)和化解風(fēng)險(xiǎn)盡快轉(zhuǎn)向事前預(yù)警和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)減少相應(yīng)的損失。
　　 (5)加快建立和完善縣域政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)監(jiān)管體系。縣域政府缺乏有效的監(jiān)管是造成負(fù)債規(guī)模逐年擴(kuò)大的主要因?yàn)?。為了確?？h域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，將負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度，迫切需要對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面科學(xué)的監(jiān)管，要按照依法、審慎、全面、全程、綜合的監(jiān)管原則，把縣域政府負(fù)債風(fēng)

15、險(xiǎn)控制在安全范圍內(nèi)。為此必須要構(gòu)建“借、用、還”和“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的監(jiān)管體系。要完善監(jiān)管的組織與制度建設(shè)，建立負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)、負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管評(píng)價(jià)系統(tǒng)、政府危機(jī)預(yù)警監(jiān)管系統(tǒng)、社會(huì)輿論監(jiān)管系統(tǒng)和法律監(jiān)管系統(tǒng)，建立、健全政府債務(wù)危機(jī)處理系統(tǒng)，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的操作機(jī)制與減震機(jī)制，探索審計(jì)、財(cái)政、人大及社會(huì)輿論的綜合監(jiān)管模式。
　　 (6)建立國家綜合風(fēng)險(xiǎn)管理體系。完善財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)合防控與綜合預(yù)警機(jī)制。由于財(cái)

16、政“兜底”的客觀存在。事實(shí)上，各種私人風(fēng)險(xiǎn)、公共風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)，最終都會(huì)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了防范與化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須要建立、健全國家綜合風(fēng)險(xiǎn)管理體系。首先要加強(qiáng)保險(xiǎn)體系的建設(shè)，加大險(xiǎn)種開發(fā)與創(chuàng)新，大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、信用保險(xiǎn)的發(fā)展。其次要完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范體系，建立自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安等突發(fā)事件的防范與預(yù)警體系。再次，要健全金融風(fēng)險(xiǎn)管理體系。無論是區(qū)縣政府，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大約有1/3的債務(wù)是由于解決金融風(fēng)險(xiǎn)而形成的