地根經(jīng)濟：一個研究范式及其對中國土地制度改革的應用分析.pdf

1、土地制度是影響經(jīng)濟社會發(fā)展的重要杠桿，中國作為世界上最大的發(fā)展中國家要在21世紀中葉基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，在趕超世界先進與和平崛起過程中政府勢必要發(fā)揮動員和集中社會資源的優(yōu)勢，而政府能夠發(fā)揮這一優(yōu)勢的基石就是土地公有制。本報告對中國土地制度的考察，主要采用法經(jīng)濟學的研究方法，即試圖把法學的概念、方法和邏輯，貫徹于整個研究始終，不僅以法學范疇作為整個研究工作的思維前提，而且力求研究結(jié)論最終在法律層面表達出來。主要結(jié)果如下：1.本報告提出了地根經(jīng)

2、濟的分析范式，認為：在中國，經(jīng)過20世紀70年代末以來的轉(zhuǎn)型發(fā)展，時至今日卻進入了地根經(jīng)濟的時代，土地政策已經(jīng)成為繼財政政策和貨幣政策之后的第三大宏觀調(diào)控政策。地根，即土地供給的松緊，成為撬動中國宏觀經(jīng)濟的有效杠桿。 2.中國土地制度在世界上是獨一無二的。在土地公有制的框架里，國家意志與社會成員個體意志交錯、滲透于其間，土地的社會性和私人性相互融合，形成了中國特色土地制度體系。中國土地制度體系作為一個不斷演變、發(fā)展著的規(guī)則體系，

3、在紛繁復雜的制度體系中，卻有一條“紅線”貫穿于整體，這就是“兩權(quán)分離”，即土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離。“兩權(quán)分離”是觀察、解構(gòu)和透視中國土地制度體系的指針和邏輯主線，也是推動中國土地制度改革、加快土地要素市場化的不可逆轉(zhuǎn)的路徑選擇。 3.自1949年以來，中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化前后經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)型，三次轉(zhuǎn)型分別有其時代背景和特定使命，并分別采取了相應的組織制度措施。其中，土地制度變遷與中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展亦步亦趨。第一次轉(zhuǎn)型是個體農(nóng)業(yè)向集體農(nóng)業(yè)

4、的轉(zhuǎn)型，它消滅了中國歷史上兩千年的土地私有制，建立了土地集體所有制。第二次轉(zhuǎn)型是集體農(nóng)業(yè)向家庭承包經(jīng)營農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了集體統(tǒng)一經(jīng)營向家庭承包經(jīng)營的轉(zhuǎn)變。第三次轉(zhuǎn)型是溫飽農(nóng)業(yè)向市場農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，這次轉(zhuǎn)型是在我們已經(jīng)勝利實現(xiàn)了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略的第一步、第二步目標，人民生活總體上達到了小康水平，進入全面建設(shè)小康社會的歷史條件下發(fā)生的。前兩次轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為歷史，第三次轉(zhuǎn)型才剛剛開始。 在新的轉(zhuǎn)型期，中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化遭遇令人尷

5、尬的一體兩面的“僵局”：中國農(nóng)民的收入主要不來源于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)總體上呈現(xiàn)副業(yè)化趨勢；離開農(nóng)業(yè)的農(nóng)民不放棄土地，農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出超小經(jīng)營規(guī)模凝固化趨勢。作為一個發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，要想在21世紀中葉基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須突破上述“僵局”，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)建設(shè)成為有競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。要達到這一目標，其突破口就是切實推進土地要素市場化，促進離開農(nóng)業(yè)的農(nóng)民放棄土地，把農(nóng)地釋放出來，提高我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員土地人均占有量。 4.八億農(nóng)民站在城市文明的入口處，這就

6、是已經(jīng)實現(xiàn)總體小康的當代中國向社會科學界提出的最嚴峻的話題。中國土地制度對城鎮(zhèn)化效率有重要影響：就農(nóng)村土地集體制度而言，它是我國城鎮(zhèn)化效率偏低乃至出現(xiàn)無效城市化的一個根源。中國的城鎮(zhèn)化不同于Lewis(1954)提出的兩部門模型，即現(xiàn)行中國農(nóng)村集體土地制度導致了“農(nóng)村最稀缺要素——土地流入城市，而最過剩要素——勞動力滯留在農(nóng)村”；就“轉(zhuǎn)、征、供”三位一體的城鎮(zhèn)土地制度而言，它基本上滿足了我們既要保護耕地資源，又要提供非農(nóng)建設(shè)用地，快速推

7、進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的雙重目標要求，但同時這一制度安排也是“粗放城市化，的重要誘因。 為了快速推進中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，提高土地資源利用效率，我們應該推進以下兩個方面的改革：一是加快推進土地要素市場化進程，包括以土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)為權(quán)利載體的土地市場化流轉(zhuǎn)；二是加快以國家征地制度改革為核心內(nèi)容的“轉(zhuǎn)、征、供”三位一體的城鎮(zhèn)土地制度改革，保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展。 5.改革開放以來，土地要素市

8、場化有很大發(fā)展，但目前土地要素市場化已經(jīng)處于“膠著”和滯后狀態(tài)。不管是農(nóng)業(yè)土地，還是建設(shè)用地的市場化流轉(zhuǎn)，都碰到了產(chǎn)權(quán)制度的障礙。由此，當前中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革和建設(shè)進入了一個新的階段，那就是要在經(jīng)濟學尤其是制使經(jīng)濟學、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的大量討論和豐碩成果的基礎(chǔ)上，在汲取我國改革開放二十七年形成的一系列土地政策設(shè)計之精髓的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)而在法學理論和立法層面進行全方位的理論探討和制度設(shè)計，著力進行中國土地產(chǎn)權(quán)制度的物權(quán)法構(gòu)造。 正在制定的

9、《物權(quán)法》應該是對新中國五十年有關(guān)物的歸屬和利用的全部歷史經(jīng)驗的總結(jié)和升華，《物權(quán)法》要從現(xiàn)實生活出發(fā)，又要有高于現(xiàn)實和引領(lǐng)現(xiàn)實的氣魄。《物權(quán)法》不僅要與現(xiàn)有的法律和社會習俗相配合、銜接，而且要有所超越?！段餀?quán)法》對土地物權(quán)的規(guī)定要體現(xiàn)改革的時代特色，要將改革寓于立法中，確立法律在社會生活中的最高權(quán)威。在中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制下，既然所有權(quán)制度不可能解決個人對公有財產(chǎn)的支配和處分資格問題，那么，我們就只能籍用益物權(quán)制度，建立個人對

10、公有財產(chǎn)的激勵和處分機制，即通過賦予土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地用益物權(quán)以處分權(quán)能，建立起中國特色土地用益物權(quán)體系，開通我國公有土地資產(chǎn)進入市場的樞紐和主渠道。 6.中國征地制度形成于計劃經(jīng)濟體制時期，期間雖然幾經(jīng)變遷，但總的看，目前征地制度的內(nèi)核還是計劃經(jīng)濟取向的。改革開放二十七年后的今天，中國經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)了歷史性的階段轉(zhuǎn)換，我們已經(jīng)進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的發(fā)展階段。

11、同時，中國法制化建設(shè)也取得的長足進步，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利尤其是農(nóng)民的土地權(quán)利日益受到全社會的尊重。在這樣的背景下，中國進入了快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時期，與這一發(fā)展要求相適應的征地制度一方面要體現(xiàn)集體土地的公益儲備性質(zhì)，實現(xiàn)國家的征地權(quán)；另一方面要體現(xiàn)集體土地權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)，尊重土地集體所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)征地補償標準的市場化。 未來中國征地制度改革必須遵循以下幾個原則：適應中國土地權(quán)利結(jié)構(gòu)變動的要求；理限土地上不

12、同的財產(chǎn)關(guān)系，把國家的征地行為區(qū)分為征收和征用兩種情形；維護城鎮(zhèn)土地制度的統(tǒng)一性；征地補償安置應以為失地農(nóng)民提供社會保障，著眼于失地農(nóng)民的長遠生計，加快失地農(nóng)民市民化為導向；擺脫“公共利益”陷阱。 中國特色征地制度改革的目標模式，其“中國特色”就在于，我們必須明確土地用益物權(quán)是國家征地行為的重要客體，明確土地用益物權(quán)人在國家征地中的當事人地位，明確對土地集體所有權(quán)和土地用益物權(quán)的征地補償“各行其道”。這一制度設(shè)計，對于建立中國特

13、色土地用益物權(quán)體系和中國特色征地制度至關(guān)重要，因為一方面這是國家公權(quán)力對土地用益物權(quán)應有的尊重，體現(xiàn)了土地用益物權(quán)作為公民財產(chǎn)權(quán)所應具備的基本屬性；另一方面土地用益物權(quán)人成為國家征地行為的相對人，國家征地要和具體的土地用益物權(quán)人談判，從而扭轉(zhuǎn)了以往唯有模糊的“集體”才是國家征地的對方當事人的狀況，土地用益物權(quán)人就能以自己的切身利益與國家的公權(quán)力相對抗。 7.總結(jié)、比較世界各國和地區(qū)近代以來的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)：運用土地政策參與宏

14、觀調(diào)控，通過收緊或放松“地根”為宏觀經(jīng)濟“加油門”、“點剎車”，恐怕為當代中國所獨有。所謂地根經(jīng)濟，完全可以稱為“土地審批經(jīng)濟”。在生產(chǎn)要素市場化一往直前發(fā)展的形勢下，中國政府在土地供給上仍然擁有充分的“發(fā)言權(quán)”、決定權(quán)和審批權(quán)，其根源就在于中國的土地公有制，在于中國的轉(zhuǎn)型發(fā)展還沒有真正找到公有土地資產(chǎn)在“私法”框架內(nèi)進入市場的機制、途徑和權(quán)利保障體系。地根經(jīng)濟實質(zhì)是行政審批慣性與土地要素市場化對峙、膠著和“此進彼退”的一種轉(zhuǎn)型發(fā)展狀態(tài)

15、。 預計到2020年，我國將基本建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，全面實現(xiàn)土地要素市場化，不僅實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場化，而且還要實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地市場化，市場機制在我國城鄉(xiāng)土地資源配置中將發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。屆時，所謂地根經(jīng)濟將“功成身退”，自然退出歷史舞臺。在中國轉(zhuǎn)型發(fā)展中，地根經(jīng)濟的緣起、演變和“功成身退”的過程，既是一個不依人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的自然歷史過程，也是一個可以遵循客觀規(guī)律加以促進的主觀努力和體制創(chuàng)新的人為過程。