地根經(jīng)濟(jì)：一個(gè)研究范式及其對(duì)中國(guó)土地制度改革的應(yīng)用分析.pdf

1、土地制度是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要杠桿，中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家要在21世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在趕超世界先進(jìn)與和平崛起過(guò)程中政府勢(shì)必要發(fā)揮動(dòng)員和集中社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)，而政府能夠發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)的基石就是土地公有制。本報(bào)告對(duì)中國(guó)土地制度的考察，主要采用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法，即試圖把法學(xué)的概念、方法和邏輯，貫徹于整個(gè)研究始終，不僅以法學(xué)范疇作為整個(gè)研究工作的思維前提，而且力求研究結(jié)論最終在法律層面表達(dá)出來(lái)。主要結(jié)果如下：1.本報(bào)告提出了地根經(jīng)

2、濟(jì)的分析范式，認(rèn)為：在中國(guó)，經(jīng)過(guò)20世紀(jì)70年代末以來(lái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，時(shí)至今日卻進(jìn)入了地根經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，土地政策已經(jīng)成為繼財(cái)政政策和貨幣政策之后的第三大宏觀調(diào)控政策。地根，即土地供給的松緊，成為撬動(dòng)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的有效杠桿。 2.中國(guó)土地制度在世界上是獨(dú)一無(wú)二的。在土地公有制的框架里，國(guó)家意志與社會(huì)成員個(gè)體意志交錯(cuò)、滲透于其間，土地的社會(huì)性和私人性相互融合，形成了中國(guó)特色土地制度體系。中國(guó)土地制度體系作為一個(gè)不斷演變、發(fā)展著的規(guī)則體系，

3、在紛繁復(fù)雜的制度體系中，卻有一條“紅線”貫穿于整體，這就是“兩權(quán)分離”，即土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離。“兩權(quán)分離”是觀察、解構(gòu)和透視中國(guó)土地制度體系的指針和邏輯主線，也是推動(dòng)中國(guó)土地制度改革、加快土地要素市場(chǎng)化的不可逆轉(zhuǎn)的路徑選擇。 3.自1949年以來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化前后經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)型，三次轉(zhuǎn)型分別有其時(shí)代背景和特定使命，并分別采取了相應(yīng)的組織制度措施。其中，土地制度變遷與中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展亦步亦趨。第一次轉(zhuǎn)型是個(gè)體農(nóng)業(yè)向集體農(nóng)業(yè)

4、的轉(zhuǎn)型，它消滅了中國(guó)歷史上兩千年的土地私有制，建立了土地集體所有制。第二次轉(zhuǎn)型是集體農(nóng)業(yè)向家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)向家庭承包經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變。第三次轉(zhuǎn)型是溫飽農(nóng)業(yè)向市場(chǎng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，這次轉(zhuǎn)型是在我們已經(jīng)勝利實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略的第一步、第二步目標(biāo)，人民生活總體上達(dá)到了小康水平，進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史條件下發(fā)生的。前兩次轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為歷史，第三次轉(zhuǎn)型才剛剛開(kāi)始。 在新的轉(zhuǎn)型期，中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化遭遇令人尷

5、尬的一體兩面的“僵局”：中國(guó)農(nóng)民的收入主要不來(lái)源于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)總體上呈現(xiàn)副業(yè)化趨勢(shì)；離開(kāi)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民不放棄土地，農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出超小經(jīng)營(yíng)規(guī)模凝固化趨勢(shì)。作為一個(gè)發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國(guó)，要想在21世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須突破上述“僵局”，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)建設(shè)成為有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。要達(dá)到這一目標(biāo)，其突破口就是切實(shí)推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化，促進(jìn)離開(kāi)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民放棄土地，把農(nóng)地釋放出來(lái)，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員土地人均占有量。 4.八億農(nóng)民站在城市文明的入口處，這就

6、是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)總體小康的當(dāng)代中國(guó)向社會(huì)科學(xué)界提出的最嚴(yán)峻的話題。中國(guó)土地制度對(duì)城鎮(zhèn)化效率有重要影響：就農(nóng)村土地集體制度而言，它是我國(guó)城鎮(zhèn)化效率偏低乃至出現(xiàn)無(wú)效城市化的一個(gè)根源。中國(guó)的城鎮(zhèn)化不同于Lewis(1954)提出的兩部門(mén)模型，即現(xiàn)行中國(guó)農(nóng)村集體土地制度導(dǎo)致了“農(nóng)村最稀缺要素——土地流入城市，而最過(guò)剩要素——?jiǎng)趧?dòng)力滯留在農(nóng)村”；就“轉(zhuǎn)、征、供”三位一體的城鎮(zhèn)土地制度而言，它基本上滿(mǎn)足了我們既要保護(hù)耕地資源，又要提供非農(nóng)建設(shè)用地，快速推

7、進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的雙重目標(biāo)要求，但同時(shí)這一制度安排也是“粗放城市化，的重要誘因。 為了快速推進(jìn)中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，提高土地資源利用效率，我們應(yīng)該推進(jìn)以下兩個(gè)方面的改革：一是加快推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化進(jìn)程，包括以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)為權(quán)利載體的土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)；二是加快以國(guó)家征地制度改革為核心內(nèi)容的“轉(zhuǎn)、征、供”三位一體的城鎮(zhèn)土地制度改革，保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展。 5.改革開(kāi)放以來(lái)，土地要素市

8、場(chǎng)化有很大發(fā)展，但目前土地要素市場(chǎng)化已經(jīng)處于“膠著”和滯后狀態(tài)。不管是農(nóng)業(yè)土地，還是建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，都碰到了產(chǎn)權(quán)制度的障礙。由此，當(dāng)前中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革和建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，那就是要在經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是制使經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的大量討論和豐碩成果的基礎(chǔ)上，在汲取我國(guó)改革開(kāi)放二十七年形成的一系列土地政策設(shè)計(jì)之精髓的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)而在法學(xué)理論和立法層面進(jìn)行全方位的理論探討和制度設(shè)計(jì)，著力進(jìn)行中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的物權(quán)法構(gòu)造。 正在制定的

9、《物權(quán)法》應(yīng)該是對(duì)新中國(guó)五十年有關(guān)物的歸屬和利用的全部歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華，《物權(quán)法》要從現(xiàn)實(shí)生活出發(fā)，又要有高于現(xiàn)實(shí)和引領(lǐng)現(xiàn)實(shí)的氣魄?！段餀?quán)法》不僅要與現(xiàn)有的法律和社會(huì)習(xí)俗相配合、銜接，而且要有所超越?！段餀?quán)法》對(duì)土地物權(quán)的規(guī)定要體現(xiàn)改革的時(shí)代特色，要將改革寓于立法中，確立法律在社會(huì)生活中的最高權(quán)威。在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，既然所有權(quán)制度不可能解決個(gè)人對(duì)公有財(cái)產(chǎn)的支配和處分資格問(wèn)題，那么，我們就只能籍用益物權(quán)制度，建立個(gè)人對(duì)

10、公有財(cái)產(chǎn)的激勵(lì)和處分機(jī)制，即通過(guò)賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地用益物權(quán)以處分權(quán)能，建立起中國(guó)特色土地用益物權(quán)體系，開(kāi)通我國(guó)公有土地資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)的樞紐和主渠道。 6.中國(guó)征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，期間雖然幾經(jīng)變遷，但總的看，目前征地制度的內(nèi)核還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)取向的。改革開(kāi)放二十七年后的今天，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性的階段轉(zhuǎn)換，我們已經(jīng)進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的發(fā)展階段。

11、同時(shí)，中國(guó)法制化建設(shè)也取得的長(zhǎng)足進(jìn)步，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利尤其是農(nóng)民的土地權(quán)利日益受到全社會(huì)的尊重。在這樣的背景下，中國(guó)進(jìn)入了快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期，與這一發(fā)展要求相適應(yīng)的征地制度一方面要體現(xiàn)集體土地的公益儲(chǔ)備性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的征地權(quán)；另一方面要體現(xiàn)集體土地權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)，尊重土地集體所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)化。 未來(lái)中國(guó)征地制度改革必須遵循以下幾個(gè)原則：適應(yīng)中國(guó)土地權(quán)利結(jié)構(gòu)變動(dòng)的要求；理限土地上不

12、同的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，把國(guó)家的征地行為區(qū)分為征收和征用兩種情形；維護(hù)城鎮(zhèn)土地制度的統(tǒng)一性；征地補(bǔ)償安置應(yīng)以為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障，著眼于失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，加快失地農(nóng)民市民化為導(dǎo)向；擺脫“公共利益”陷阱。 中國(guó)特色征地制度改革的目標(biāo)模式，其“中國(guó)特色”就在于，我們必須明確土地用益物權(quán)是國(guó)家征地行為的重要客體，明確土地用益物權(quán)人在國(guó)家征地中的當(dāng)事人地位，明確對(duì)土地集體所有權(quán)和土地用益物權(quán)的征地補(bǔ)償“各行其道”。這一制度設(shè)計(jì)，對(duì)于建立中國(guó)特

13、色土地用益物權(quán)體系和中國(guó)特色征地制度至關(guān)重要，因?yàn)橐环矫孢@是國(guó)家公權(quán)力對(duì)土地用益物權(quán)應(yīng)有的尊重，體現(xiàn)了土地用益物權(quán)作為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)所應(yīng)具備的基本屬性；另一方面土地用益物權(quán)人成為國(guó)家征地行為的相對(duì)人，國(guó)家征地要和具體的土地用益物權(quán)人談判，從而扭轉(zhuǎn)了以往唯有模糊的“集體”才是國(guó)家征地的對(duì)方當(dāng)事人的狀況，土地用益物權(quán)人就能以自己的切身利益與國(guó)家的公權(quán)力相對(duì)抗。 7.總結(jié)、比較世界各國(guó)和地區(qū)近代以來(lái)的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)：運(yùn)用土地政策參與宏

14、觀調(diào)控，通過(guò)收緊或放松“地根”為宏觀經(jīng)濟(jì)“加油門(mén)”、“點(diǎn)剎車(chē)”，恐怕為當(dāng)代中國(guó)所獨(dú)有。所謂地根經(jīng)濟(jì)，完全可以稱(chēng)為“土地審批經(jīng)濟(jì)”。在生產(chǎn)要素市場(chǎng)化一往直前發(fā)展的形勢(shì)下，中國(guó)政府在土地供給上仍然擁有充分的“發(fā)言權(quán)”、決定權(quán)和審批權(quán)，其根源就在于中國(guó)的土地公有制，在于中國(guó)的轉(zhuǎn)型發(fā)展還沒(méi)有真正找到公有土地資產(chǎn)在“私法”框架內(nèi)進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)制、途徑和權(quán)利保障體系。地根經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是行政審批慣性與土地要素市場(chǎng)化對(duì)峙、膠著和“此進(jìn)彼退”的一種轉(zhuǎn)型發(fā)展?fàn)顟B(tài)

15、。 預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)將基本建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，全面實(shí)現(xiàn)土地要素市場(chǎng)化，不僅實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)化，而且還要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地市場(chǎng)化，市場(chǎng)機(jī)制在我國(guó)城鄉(xiāng)土地資源配置中將發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。屆時(shí)，所謂地根經(jīng)濟(jì)將“功成身退”，自然退出歷史舞臺(tái)。在中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，地根經(jīng)濟(jì)的緣起、演變和“功成身退”的過(guò)程，既是一個(gè)不依人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的自然歷史過(guò)程，也是一個(gè)可以遵循客觀規(guī)律加以促進(jìn)的主觀努力和體制創(chuàng)新的人為過(guò)程。