公共品政府供給績(jī)效評(píng)價(jià)-機(jī)理與運(yùn)用.pdf

1、政府是資源配置的重要主體。政府職責(zé)的履行績(jī)效直接影響公共利益，影響社會(huì)福利水平。本文以政府為研究對(duì)象，綜合運(yùn)用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)理論，試圖為GPPG績(jī)效評(píng)價(jià)建立一套完整的邏輯框架。它從分析經(jīng)典理論的局限性出發(fā)，不僅為之提供了完備的邏輯基礎(chǔ)，而且將其研究領(lǐng)域大大拓展。同時(shí)，本文以尋求更加有效的政府作為基本信念，將績(jī)效評(píng)價(jià)視為矯正政府失效的得力工具。
　　 全文共分為七章。
　　 第一章引入論題。公共品供給是對(duì)政府職能的

2、高度抽象，其績(jī)效就是政府在現(xiàn)有資源和技術(shù)約束下所供給公共品的效率和效果。政府績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)典理論存有局限，已經(jīng)難以反映理論和實(shí)踐的發(fā)展；公共管理學(xué)者們的修補(bǔ)治標(biāo)而難治本。因此需要從其他學(xué)科，如公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中汲取學(xué)術(shù)營(yíng)養(yǎng)以對(duì)其更新和拓展。九十年代以來(lái)，績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為政府管理領(lǐng)域的一場(chǎng)革命，我國(guó)各地也處于“燎原”之中，對(duì)相關(guān)理論和方法產(chǎn)生了強(qiáng)烈的需求。如果不考慮政府供給的私人品，本文研究范圍就等于政府績(jī)效評(píng)價(jià)；而大于財(cái)政(公共)支出績(jī)效評(píng)價(jià)。

3、
　　 第二章為文獻(xiàn)述評(píng)。
　　 第三章為GPP6績(jī)效評(píng)價(jià)的理論模型。本文以經(jīng)典的100模型為基礎(chǔ)，前部加入公共需要、公共選擇、公共決策、授權(quán)與監(jiān)督、資源籌集等環(huán)節(jié)，后部加入政府存續(xù)性，構(gòu)建出包含GPPG全過(guò)程的PCDR-IOO模型。該過(guò)程始于公共需要，歷經(jīng)供給準(zhǔn)備、供給實(shí)現(xiàn)和公共品消費(fèi)三階段、12環(huán)節(jié)；各環(huán)節(jié)之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。對(duì)不同環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)構(gòu)成GPPG績(jī)效評(píng)價(jià)的廣度，其最大范圍可表示為備選指標(biāo)集。根據(jù)該模型，績(jī)效評(píng)價(jià)

4、既可以沿供給能力、供給效率和效果三大維度水平推進(jìn)；也可以從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層次縱向展開(kāi)。三大維度中，供給能力是GPPG績(jī)效評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)，效率和效果是績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，簡(jiǎn)稱“雙E評(píng)價(jià)”。對(duì)過(guò)程績(jī)效的評(píng)價(jià)突出效率，對(duì)結(jié)果績(jī)效的評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)效果；因此要堅(jiān)持效果為主、兼顧效率的原則。
　　 GPPG績(jī)效評(píng)價(jià)的動(dòng)力與功能：政府、公眾與立法結(jié)構(gòu)等各方主體對(duì)績(jī)效信息的需求構(gòu)成績(jī)效評(píng)價(jià)的原動(dòng)力；各類評(píng)價(jià)所創(chuàng)造的績(jī)效信息在滿足需求的同時(shí)，又

5、催生出新的、更強(qiáng)的信息需求，兩股力量在相互推動(dòng)、相互強(qiáng)化中形成的供求螺旋模型揭示出績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)持續(xù)進(jìn)行的動(dòng)力源泉?？?jī)效評(píng)價(jià)可以發(fā)揮信息供給、服務(wù)政府決策、管理、監(jiān)督和交流溝通、提升公信力等功能。
　　 第四章闡述GPPG績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)。(1)公共需要具有公共性、不可分割性、平等性、層次性、無(wú)限性、區(qū)域性和動(dòng)態(tài)性等特征。其中層次性特征決定了公共品供給的邏輯順序；無(wú)限性特征意味著公共需要的滿足必然受到現(xiàn)實(shí)條件的約束。有效公共需求

6、就是指在現(xiàn)有的資源和技術(shù)條件下政府所能滿足的公共需要。公共品供給與有效公共需求的匹配性是評(píng)價(jià)其績(jī)效的最高標(biāo)準(zhǔn)。(2)政府與公民之間的關(guān)系具有雙重性特征：政治委托代理關(guān)系決定了對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)并公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果的必要性；公民與政府之間的財(cái)政交換關(guān)系意味著評(píng)價(jià)并公開(kāi)GPPG績(jī)效信息是納稅人權(quán)利的內(nèi)在要求和政府義不容辭的責(zé)任。政府失效表現(xiàn)為決策失效、治理結(jié)構(gòu)失衡、公共品供給規(guī)模不當(dāng)與結(jié)構(gòu)失衡、政府工作人員行為失當(dāng)?shù)确矫妫黄湓蛟谟诶硇匀说睦簞?dòng)

7、機(jī)、信息不對(duì)稱和公共品供給成本與受益的分離，以信息不對(duì)稱為主。績(jī)效信息的供給有助于矯正這種失效，體現(xiàn)為促進(jìn)內(nèi)部管理的改善、提高決策的科學(xué)性，并加快績(jī)效預(yù)算改革的進(jìn)程。
　　 不同的公共管理模式對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)有著不同的要求：傳統(tǒng)公共行政模式以官僚層級(jí)制為特征，追求合規(guī)性，尚不存在追求績(jī)效的內(nèi)在動(dòng)力；盡管已經(jīng)接受了科學(xué)管理的效率理念，開(kāi)始關(guān)注績(jī)效，但僅僅停留在行政效率層面。新公共管理以傳統(tǒng)公共行政的僵化和低效率為改革對(duì)象，將政府的角色定

8、位為管理而不是執(zhí)行，將公共管理的服務(wù)對(duì)象視為顧客，明確了結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效理念，以顧客為中心建立公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將績(jī)效評(píng)價(jià)推向“雙E”階段。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)以人為本，將政府的職能理解為服務(wù)，將服務(wù)對(duì)象還原為公民，并以公共利益為服務(wù)目標(biāo)，要求效率和效果兼顧。PCDR-IOO模型完全契合了其人本理念，將公共需要的表達(dá)與公民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)融入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并以之為原點(diǎn)和核心原則。
　　 第五章將PCDR-IOO模型具體化為GPPG績(jī)

9、效評(píng)價(jià)體系。該體系包括評(píng)價(jià)準(zhǔn)備、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法三個(gè)組成部分。評(píng)價(jià)準(zhǔn)備階段首先要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)追求績(jī)效的環(huán)境和文化，爭(zhēng)取高層領(lǐng)導(dǎo)支持；其次要將公共品供給層層細(xì)分，轉(zhuǎn)化為各職能部門的事權(quán)，以明晰職責(zé)，便于確定績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效目標(biāo)。同時(shí)還要為各類GPPG建立績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，作為評(píng)價(jià)的參照系?？?jī)效指標(biāo)體系是評(píng)價(jià)工作的核心；既可以根據(jù)具體評(píng)價(jià)目標(biāo)的需要從備選績(jī)效指標(biāo)集中選擇決定評(píng)價(jià)范圍，也可以根據(jù)管理的需要設(shè)立關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)若干。指標(biāo)的選取一般遵循

10、SMART原則。常用的指標(biāo)體系一般包括效果類、效率類、屬性可變類和工作量指標(biāo)等類型。對(duì)績(jī)效指標(biāo)的測(cè)度除了常用的成本一收益分析、單位成本等方法以外，還可以采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、主成分分析和平衡記分卡等。
　　 第六章在全面總結(jié)、回顧各發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)程的基礎(chǔ)上從微觀和中觀兩個(gè)層次選擇重點(diǎn)國(guó)際案例進(jìn)行剖析。微觀層次案例包括了美國(guó)和澳大利亞的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)模式。美國(guó)績(jī)效革命體現(xiàn)為從克林頓、布什到奧巴馬政府的績(jī)效管理改革三部曲，雙E成為追求

11、的核心目標(biāo)；布什政府創(chuàng)造的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)級(jí)工具PART成為各國(guó)學(xué)習(xí)的典范。澳大利亞聯(lián)邦政府以評(píng)價(jià)戰(zhàn)略總攬全部評(píng)價(jià)工作，以“澳式3E”為評(píng)價(jià)原則，以雙E評(píng)價(jià)以及績(jī)效信息在管理和決策過(guò)程中的較好利用為主要特色。中觀層次案例以英國(guó)PSAs和美國(guó)亞特蘭大市“儀表盤”績(jī)效評(píng)價(jià)體系為代表。PSAs同樣以3E為標(biāo)準(zhǔn)，加入了資源約束，也是IOO的擴(kuò)展形式之一。亞特蘭大“儀表盤”體系是績(jī)效評(píng)價(jià)與官僚層級(jí)制管理良好兼容的典型，較好地實(shí)現(xiàn)了政府微觀管理的獨(dú)立性與

12、績(jī)效信息透明度之間的平衡。最后對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的主要經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行了總結(jié)。
　　 第七章包括中國(guó)實(shí)踐和實(shí)證分析兩部分。中國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐始于地方，已呈百花齊放之勢(shì)；中央政府高度重視，正在向全國(guó)普及。廣東省財(cái)政專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配是地方政府投入環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)較為成功的案例。筆者參與設(shè)計(jì)的S省納稅服務(wù)需求調(diào)查開(kāi)啟了納稅服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的帷幕；納稅服務(wù)滿意度調(diào)查則為地方政府改善納稅服務(wù)提供了建設(shè)性建議。中央部門項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是美國(guó)PART的翻版，本

13、文對(duì)兩版PART進(jìn)行了對(duì)比分析，認(rèn)為評(píng)價(jià)準(zhǔn)備的不充分成為制約我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)程的基礎(chǔ)性因素?，F(xiàn)存的主要問(wèn)題表現(xiàn)為績(jī)效意識(shí)淡薄、績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全、人員匱乏，既無(wú)法可依，又無(wú)績(jī)效信息的透明化管理，造成評(píng)價(jià)管理和交流的困難。
　　 本文將PCDR-IOO模型沿水平方向應(yīng)用于山東省地方政府公共品供給績(jī)效評(píng)價(jià)。首先設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，然后做出實(shí)際測(cè)算。主要結(jié)果如下：
　　 (1)山東省17市在公共品供給潛力的差異主要來(lái)自人均GDP，

14、變異系數(shù)達(dá)0.51，導(dǎo)致更大的人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)差異(長(zhǎng)期保持在0.6以上)，由此造成各市的供給能力差異超出供給努力差異的一倍還多。
　　 (2)供給效果評(píng)價(jià)包括供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分配績(jī)效三個(gè)方面。(1)供給規(guī)模：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)對(duì)教育、農(nóng)業(yè)、一般政府服務(wù)和公共安全四類公共需求均產(chǎn)生顯著正向影響；稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的正向影響證明公共品消費(fèi)的供給導(dǎo)向和強(qiáng)制性特征。人口密度的提高與公共安全需要正相關(guān)。供需匹配度方面，義務(wù)教育最高(

15、86％)，農(nóng)業(yè)和公共安全最低(82％)。(2)結(jié)構(gòu)績(jī)效：自來(lái)水覆蓋率達(dá)到89％，提前實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)；農(nóng)村公路已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“村村通”，但村內(nèi)道路的綠化、凈化和亮化較差，交通安全隱患嚴(yán)重；農(nóng)村公交基本滿足農(nóng)民需要；電力供給績(jī)效優(yōu)良；教育供給滿意度最高，平均受教育年數(shù)達(dá)到9年，且地區(qū)差異微弱，但學(xué)前教育供需缺口較大。(3)分配績(jī)效：地方政府之間的財(cái)力流動(dòng)促進(jìn)了農(nóng)民收入水平提高、地區(qū)間差距持續(xù)縮小、消費(fèi)層次接近。青島為財(cái)力流出最多市，菏澤為財(cái)力流入最

16、多市。
　　 3.供給效率評(píng)價(jià)，運(yùn)用DEA方法，對(duì)17市的教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)保障六大類公共品供給效率進(jìn)行測(cè)度。其中，農(nóng)業(yè)投入的總效率得分最高(0.86)，地區(qū)間差距最?。画h(huán)境投入效率最低(0.54)，且地區(qū)間差距最大。
　　 最后，本文從績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、評(píng)價(jià)體系的完善、績(jī)效信息的管理和人員培訓(xùn)四個(gè)方面提出了較為詳細(xì)的改革建議。
　　 本文在研究方法上綜合采用了規(guī)范與實(shí)證分析、案例分析

17、方法，并設(shè)計(jì)和親自參與了大量的文獻(xiàn)調(diào)查和實(shí)地調(diào)查，與國(guó)內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了學(xué)術(shù)交流。全文共實(shí)現(xiàn)了六點(diǎn)創(chuàng)新：
　　 (1)將代表經(jīng)典績(jī)效評(píng)價(jià)理論的IOO模型拓展為PCDR-IOO模型；將評(píng)價(jià)重點(diǎn)凝練為“雙E評(píng)價(jià)”。(2)率先提出有效公共需求概念；強(qiáng)調(diào)公共需要在績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的基礎(chǔ)性地位，指出評(píng)價(jià)的核心標(biāo)準(zhǔn)在于公共品供給與公共需要的匹配度；從而將服務(wù)型政府的人本理念置于政府績(jī)效理念的核心。(3)揭示了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的動(dòng)力源自績(jī)效信息的供需自