“三權”抵押的法制困境及其出路

1、“三權”抵押的法制困境及其出路農村金融是促進農村經濟發(fā)展，推動農業(yè)現(xiàn)代化、集約化、產業(yè)化的主要力量，而農民抵質押物的不足卻成為了制約農村金融發(fā)展的主要難題。由于我國現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，蘊含巨大金融價值的農村承包土地經營權、農民住房財產權和農村集體經營性建設用地使用權等“三權”在抵押方面存在諸多制度障礙。在近年中央一號文件明確施行“三權”抵押政策并持續(xù)推進“三權”抵押試點工作的背景下，通過立法突破目前“三權”抵押存在的法制困境，保障“三權

2、”抵押政策的順利落實并服務農村金融市場，無疑已成為當前深化農村經濟體制改革的必然要求。土地承包經營權抵押政策的法制化根據(jù)我國農村土地承包法第四十九條和物權法第一百八十四條的規(guī)定，對于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的“四荒”土地承包經營權，法律允許其設立抵押，而家庭承包經營的土地不能抵押。為了破解這一融資難題，2016年10月，中共中央印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出將承包經營權

3、分立為承包權與經營權，允許在經營權上設立抵押。《意見》對我國的農村土地制度創(chuàng)新具有重要的指引價值，然而相較于法律，政策畢竟不具有長期性和穩(wěn)定性，其施行也難免會面臨現(xiàn)行法制困境。此外，《意見》所確立的“三權分置”體制較為籠統(tǒng)，仍需要物權法的重構予以跟進，以明確承包權和經營權分離后，其各自的性質、權能和流轉規(guī)則等。轉讓”以來，中央一號文件到目前已連續(xù)三年對深入推進“農民住房財產權抵押貸款試點”進行了強調。在這種背景下，修改物權法等相關法律，

4、解除對于宅基地使用權抵押的禁止，以回應國家政策的需求實屬必要。但是，鑒于宅基地使用權在我國仍具有保障農民基本生活權益的功能，同時基于循序漸進、穩(wěn)妥推進改革的考慮，在允許農民住房財產權設立抵押的同時，也應作出一定的限制：第一，抵押人僅能以住房財產權為自身債務設定抵押，不得為第三方債務提供擔保。第二，抵押人僅能以住房財產權為自身生產經營債務設立抵押，不得為生活消費債務提供擔保。第三，抵押人僅能以住房財產權為金融機構的貸款設立抵押，不得為民間

5、貸款提供擔保。第四，農民住房財產權抵押以登記為生效要件，未經登記，不發(fā)生農民住房財產權抵押權設立的效果。同時，宅基地使用權在流轉方面的嚴格限制也是農民住房財產權抵押融資難以開展的癥結之一。目前相關法律法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋將宅基地使用權的流轉僅限定于集體經濟組織內部成員之間，且受讓人應具備申請宅基地的條件。在這樣的限制下，抵押權人處置抵押物的范圍非常有限，并且農村內部的傳統(tǒng)觀念及人際關系也將進一步限制抵押權的實現(xiàn)。因此，在解禁農民住房