“三權(quán)”抵押的法制困境及其出路

1、“三權(quán)”抵押的法制困境及其出路農(nóng)村金融是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、產(chǎn)業(yè)化的主要力量，而農(nóng)民抵質(zhì)押物的不足卻成為了制約農(nóng)村金融發(fā)展的主要難題。由于我國現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，蘊(yùn)含巨大金融價(jià)值的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等“三權(quán)”在抵押方面存在諸多制度障礙。在近年中央一號(hào)文件明確施行“三權(quán)”抵押政策并持續(xù)推進(jìn)“三權(quán)”抵押試點(diǎn)工作的背景下，通過立法突破目前“三權(quán)”抵押存在的法制困境，保障“三權(quán)

2、”抵押政策的順利落實(shí)并服務(wù)農(nóng)村金融市場(chǎng)，無疑已成為當(dāng)前深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押政策的法制化根據(jù)我國農(nóng)村土地承包法第四十九條和物權(quán)法第一百八十四條的規(guī)定，對(duì)于通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)，法律允許其設(shè)立抵押，而家庭承包經(jīng)營的土地不能抵押。為了破解這一融資難題，2016年10月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確提出將承包經(jīng)營權(quán)

3、分立為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，允許在經(jīng)營權(quán)上設(shè)立抵押?！兑庖姟穼?duì)我國的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新具有重要的指引價(jià)值，然而相較于法律，政策畢竟不具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，其施行也難免會(huì)面臨現(xiàn)行法制困境。此外，《意見》所確立的“三權(quán)分置”體制較為籠統(tǒng)，仍需要物權(quán)法的重構(gòu)予以跟進(jìn)，以明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后，其各自的性質(zhì)、權(quán)能和流轉(zhuǎn)規(guī)則等。轉(zhuǎn)讓”以來，中央一號(hào)文件到目前已連續(xù)三年對(duì)深入推進(jìn)“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)”進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。在這種背景下，修改物權(quán)法等相關(guān)法律，

4、解除對(duì)于宅基地使用權(quán)抵押的禁止，以回應(yīng)國家政策的需求實(shí)屬必要。但是，鑒于宅基地使用權(quán)在我國仍具有保障農(nóng)民基本生活權(quán)益的功能，同時(shí)基于循序漸進(jìn)、穩(wěn)妥推進(jìn)改革的考慮，在允許農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的同時(shí)，也應(yīng)作出一定的限制：第一，抵押人僅能以住房財(cái)產(chǎn)權(quán)為自身債務(wù)設(shè)定抵押，不得為第三方債務(wù)提供擔(dān)保。第二，抵押人僅能以住房財(cái)產(chǎn)權(quán)為自身生產(chǎn)經(jīng)營債務(wù)設(shè)立抵押，不得為生活消費(fèi)債務(wù)提供擔(dān)保。第三，抵押人僅能以住房財(cái)產(chǎn)權(quán)為金融機(jī)構(gòu)的貸款設(shè)立抵押，不得為民間

5、貸款提供擔(dān)保。第四，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押以登記為生效要件，未經(jīng)登記，不發(fā)生農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)立的效果。同時(shí)，宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)方面的嚴(yán)格限制也是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資難以開展的癥結(jié)之一。目前相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限定于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間，且受讓人應(yīng)具備申請(qǐng)宅基地的條件。在這樣的限制下，抵押權(quán)人處置抵押物的范圍非常有限，并且農(nóng)村內(nèi)部的傳統(tǒng)觀念及人際關(guān)系也將進(jìn)一步限制抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，在解禁農(nóng)民住房