政府債務(wù)管理背景下土地儲備開發(fā)融資路徑探析

1、政府債務(wù)管理背景下土地儲備開發(fā)融資路政府債務(wù)管理背景下土地儲備開發(fā)融資路徑探析徑探析摘要：土地儲備開發(fā)是實現(xiàn)城市規(guī)劃、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的重要手段，也是保障性住房等民生用地的重要來源。隨著我國政府性債務(wù)管理政策的調(diào)整，土地儲備機構(gòu)不再具有融資職能，如何能夠保障項目資金需求，推進(jìn)項目進(jìn)展成為亟待解決的問題。本文通過對幾種模式的分析，對政府債務(wù)管理背景下土地儲備開發(fā)融資路徑進(jìn)行了探索。下載關(guān)鍵詞：政府債務(wù)管理土地儲備開發(fā)融資路徑伴隨土地儲

2、備開發(fā)工作的開展，土地儲備融資工作不斷創(chuàng)新完善，為項目提供了充足的資金保障，也帶來了較大的存量債務(wù)。隨著國發(fā)43號文落地，儲備機構(gòu)不再具備融資職能，儲備開發(fā)資金來源發(fā)生根本性變化。如何在降低儲備機構(gòu)債務(wù)規(guī)模的同時保障土地儲備資金供給，確保項目順利推進(jìn)，成為亟待解決的問題。一、土地儲備開發(fā)融資及債務(wù)情況（一）土地儲備開發(fā)融資工作發(fā)展歷程土地儲備開發(fā)融資模式的發(fā)展可分為四個階段：第一階段（2007年以前）以企業(yè)進(jìn)行融資并投資實施為主；第二階

3、段（2007年至2012年）期間，土地儲備力度加大，土地儲備機構(gòu)大量籌措債務(wù)，充當(dāng)政府融資平臺，使得土地儲備機構(gòu)債務(wù)余額大幅增長，舉債融資工作有待規(guī)范；第三階段（2012年至2014年）出臺了多項政策，土地儲備機構(gòu)融資行為得到規(guī)范，有效防范了債務(wù)風(fēng)險；第四階段（2014年至今）43文剝離了儲備機構(gòu)的融資職能，土地儲備資金來源發(fā)生變化，土地儲備開發(fā)模式需要進(jìn)一步完善。（二）土地儲備開發(fā)融資情況（1）土地儲備機構(gòu)融資情況。儲備機構(gòu)融資方式包

4、括銀行貸款、保險資金、委托貸款等，貸款期限以5年為主，貸款利率最低可至基準(zhǔn)利率以下10%。（2）企業(yè)融資情況。融資工作具有以下特點，一是央企和省屬國企、上市公司融資渠道多，方式靈活，區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)融資方式單一。二是融資難易程度兩極分化明顯，資金資產(chǎn)實力雄厚的央企、省屬國企能通過自身資產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)?；蛐庞觅J款籌集資金，但區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難度較大。三是融資成本普遍較高，一般在基準(zhǔn)利率上浮10%至30%，高于儲備機構(gòu)的融資成本。（三）土地

5、儲備開發(fā)債務(wù)風(fēng)險分析（1）土地儲備開發(fā)債務(wù)的風(fēng)險分析。債務(wù)資金用于土地收儲形成了大量的土地儲備優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，由經(jīng)營性收入作為償債來源。土地儲備開發(fā)的債務(wù)風(fēng)險主要體現(xiàn)在因項目推進(jìn)緩慢導(dǎo)致的開發(fā)周期和債務(wù)期限錯配，債務(wù)到期后無法通過入市回籠資金清償?shù)娘L(fēng)險。（2）土地儲備開發(fā)債務(wù)的管理要求。對土地儲備債務(wù)，可嚴(yán)格控制土地儲備債務(wù)規(guī)模，加快土地入市節(jié)奏，加大土地出讓收入償還存量債務(wù)力度。二、土地儲備開發(fā)工作所面臨的形勢資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購

6、買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)”。（2）采取政府購買服務(wù)模式項目情況。目前，通過政府購買棚戶區(qū)改造服務(wù)已在全國大量開展。吉林省更是將棚戶區(qū)改造作為穩(wěn)增長的重要措施，并將住房保障（棚戶區(qū)改造等）納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。部分土地儲備項目也采取了政府購買服務(wù)模式來推進(jìn)。（四）政府購買服務(wù)與政府和社會資本合作模式分析由上文分析可知，政府購買服務(wù)模式需要的政策支持包括將購買服務(wù)事項納入政府購買服務(wù)名錄，以及財政對購買服務(wù)資金的支

7、持兩項。與PPP模式相比，政府購買服務(wù)與現(xiàn)行土地儲備開發(fā)模式更加契合，不需要增加其他開發(fā)或運營內(nèi)容。在政策方面僅需要出臺將土地儲備開發(fā)服務(wù)納入政府購買服務(wù)名錄、財政部門批準(zhǔn)將購買服務(wù)資金納入預(yù)算后，即可進(jìn)入實質(zhì)性操作環(huán)節(jié)，改革成本較低，可操作性強。四、土地儲備開發(fā)政府購買服務(wù)模式（一）土地儲備開發(fā)政府購買服務(wù)模式國土部門授權(quán)儲備機構(gòu)作為政府購買服務(wù)主體，由儲備機構(gòu)對土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償實施政府購買服務(wù)。（1）項目承接主

8、體的選擇?？捎懈骷壋闪⑷Y國有專業(yè)公司，專門負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的土地儲備開發(fā)業(yè)務(wù)，由土地儲備機構(gòu)采取單一來源采購等方式選擇國有專業(yè)公司作為承接主體實施開發(fā)，根據(jù)購買服務(wù)協(xié)議約定支付對價。（2）儲備機構(gòu)收儲。儲備機構(gòu)與專業(yè)公司就項目簽署購買服務(wù)協(xié)議，約定項目投資、開發(fā)周期、利潤水平、納入儲備標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險分擔(dān)、違約責(zé)任等內(nèi)容。同時約定對于按條件（如達(dá)到入市驗收標(biāo)準(zhǔn)）完成開發(fā)的土地，由儲備機構(gòu)實施收儲納入土地儲備庫以備供應(yīng)。無法按照約定條件完成開發(fā)的

9、項目，通過控制該區(qū)縣土地供應(yīng)、降低企業(yè)開發(fā)利潤等方式進(jìn)行制s。儲備機構(gòu)按照合同約定需要支付的資金，可以通過國有土地收益基金等資金解決，并報財政部門批準(zhǔn)納入預(yù)算。（3）成立土地儲備開發(fā)投資基金進(jìn)行支持。由財政出資，引入銀行等社會資本成立土地儲備開發(fā)投資基金，專項用于土地儲備開發(fā)項目投入，包括通過股權(quán)注資國有專業(yè)公司提高其增信水平，用于項目轉(zhuǎn)為政府購買服務(wù)模式過程中的清算資金，以及項目后續(xù)投入等。（4）政府相關(guān)部門出臺支持政策。財政部門應(yīng)出

10、臺將土地儲備開發(fā)列入政府購買服務(wù)名錄的相關(guān)政策，并對所需資金納入預(yù)算進(jìn)行支持。同時，金融監(jiān)管部門出臺政策支持銀行等金融機構(gòu)參與政府購買服務(wù)模式下的項目融資。（二）新模式影響分析（1）在項目管理方面。一是發(fā)揮市場作用，提高社會資本特別是金融機構(gòu)參與土地儲備開發(fā)積極性。二是進(jìn)一步理順政府權(quán)責(zé)利關(guān)系，激勵其建立良性機制盡快完成項目開發(fā)，縮短項目開發(fā)周期，加快城市化進(jìn)程。三是有利于降低項目開發(fā)成本，為預(yù)留建設(shè)用地、提高土地利用水平提供支撐。（2