反思土地儲(chǔ)備制度_第1頁(yè)
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1、反思土地儲(chǔ)備制度北京市委研究室經(jīng)濟(jì)處、胡睿憲杭州市土地儲(chǔ)備中心準(zhǔn)備在2002年最后一個(gè)季度向市場(chǎng)提供1360畝房產(chǎn)用地,以穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格。這是在全國(guó)普遍建立土地儲(chǔ)備制度后,第一次引起廣泛關(guān)注的政策動(dòng)向。杭州是我國(guó)最早進(jìn)行土地儲(chǔ)備制度試點(diǎn)的幾個(gè)城市之一,制度比較完善,特點(diǎn)比較鮮明。當(dāng)前,在全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格一再攀升、個(gè)別區(qū)域出現(xiàn)過(guò)熱現(xiàn)象之時(shí),這一政策動(dòng)向可能產(chǎn)生強(qiáng)烈示范效應(yīng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的形成原因,不外乎成本推動(dòng)和需求拉動(dòng)。深化住房

2、制度改革,保持房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)繁榮是改革的大方向,需求控制政策暫時(shí)很難成為政府的調(diào)控手段。政策重點(diǎn)落在成本控制上:擴(kuò)大土地供應(yīng)量、通過(guò)招標(biāo)拍賣競(jìng)價(jià),降低土地取得費(fèi)用,從而使房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格自然回落。政府控制土地一級(jí)市場(chǎng)、“一個(gè)口子供地”,以此實(shí)現(xiàn)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控,是土地儲(chǔ)備制度成立的主要目的。因此,利用土地儲(chǔ)備制度,擴(kuò)大土地供應(yīng)量,主動(dòng)介入房地產(chǎn)市場(chǎng),降低房地產(chǎn)成本,控制市場(chǎng)價(jià)格,就成了看似理所當(dāng)然的選擇。但是,由于政策機(jī)制的不健全和

3、當(dāng)前推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的特殊因素的影響,利用土地儲(chǔ)備制度,擴(kuò)大土地供應(yīng)、平抑房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格存在六大問(wèn)題,對(duì)過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)很難收到政策實(shí)效,反而有可能引發(fā)更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。一、政策手段針對(duì)性不強(qiáng)雖然房地產(chǎn)價(jià)格總體上是一路上漲,但有兩個(gè)現(xiàn)象值得關(guān)注。一方面是高檔商品房建銷兩旺,成為開發(fā)商投資熱點(diǎn)。以住宅業(yè)為例,2000年和2001年,別墅、高檔公寓與經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)相比,實(shí)際銷售面積增長(zhǎng)率分別高出8%和3%;新開工面積增長(zhǎng)率分別高出63%和1

4、6%;投資完成額增長(zhǎng)率分別高出27%和26%。另一方面是投資增長(zhǎng)率超過(guò)銷售增長(zhǎng)率,房子空置日漸增多。由此可以推斷出,滯銷房或空置房主要是低檔商品房,高檔商品房持續(xù)走俏,支撐著房地產(chǎn)業(yè)不斷向前發(fā)展,房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱問(wèn)題是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的矛盾。資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加,高收入者將房地產(chǎn)作為投資熱點(diǎn),促使了房地產(chǎn)業(yè)的繁榮;低收入者房屋需求強(qiáng)烈,但在住房制度改革沒(méi)有實(shí)現(xiàn)重大突破之時(shí),購(gòu)買力弱,導(dǎo)致有效需求不足,大量低檔商品房空置。因此,以一致性的成本控制

5、政策去解決結(jié)構(gòu)性的需求問(wèn)題,政策的針對(duì)性不強(qiáng)。二、政策實(shí)施條件不健全雖然土地儲(chǔ)備制度要求政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),但實(shí)際上土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并未完全控制土地供應(yīng)量。存量土地大部分被現(xiàn)在的使用者所控制。一般是,開發(fā)區(qū)已把持大量新征土地,土地開發(fā)商和區(qū)政府已掌握著危舊房改造用地,各委辦局實(shí)際控制企業(yè)劃撥用地,土地開發(fā)商經(jīng)多年運(yùn)作已圈下很大一部分商品房用地。對(duì)于新增商品房用地,雖然去年7月1日國(guó)土資源部下發(fā)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》,一些

6、地方政府也相應(yīng)下達(dá)了法規(guī),為土地儲(chǔ)備制度提供了強(qiáng)有力的支持,但由于配套政策的滯后、具體規(guī)定的速發(fā)展,市土地儲(chǔ)備中心上繳的財(cái)政資金每年以56%的比例遞增,到2001年,已達(dá)40億。但是,土地需求是派生的,是先有房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求,才有房地產(chǎn)用地的需求。如果土地供需雙方力量不變,政府主動(dòng)降低土地出讓金,按照市場(chǎng)招標(biāo)拍買的方式出讓土地,只能使國(guó)家的土地所有者權(quán)益轉(zhuǎn)移到開發(fā)商手中,不可能影響房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。如果政府?dāng)U大土地供應(yīng)量,僅是為了減少土

7、地出讓金,又可能刺激開發(fā)商開展新一輪的圈地運(yùn)動(dòng)。其通常做法是,開發(fā)商對(duì)所獲取的開發(fā)項(xiàng)目,并不一次付清地價(jià)款,而是分期分批來(lái)做,長(zhǎng)則10年、20年,等同于又一次購(gòu)得看漲期權(quán)。因此,土地出讓金的降低對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)價(jià)格影響小,反而可能導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富不合理的轉(zhuǎn)移。因此,土地需求的派生性使土地儲(chǔ)備制度控制土地出讓金失去意義,政策的負(fù)面影響制約了政策的實(shí)施。六、政策效果時(shí)滯比較長(zhǎng)如果將房屋建設(shè)時(shí)間、開發(fā)商已圈土地的消化時(shí)間和新增土地的消化時(shí)間計(jì)算在內(nèi),

8、擴(kuò)大土地供應(yīng)量平抑房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的實(shí)際時(shí)滯比較長(zhǎng),其短期影響,只能是政策所產(chǎn)生的長(zhǎng)期心理預(yù)期影響房地產(chǎn)市場(chǎng)投資者的即期決策。房地產(chǎn)投資本身就是一項(xiàng)長(zhǎng)期投資,在房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)過(guò)熱的情況下,投資者要么對(duì)新政策置之不理,要么是轉(zhuǎn)移投資方向,使市場(chǎng)出現(xiàn)大幅振蕩,甚至導(dǎo)致市場(chǎng)“崩盤”。因此,政策的時(shí)滯效應(yīng)嚴(yán)重影響土地儲(chǔ)備制度平抑價(jià)格的政策效果,政策風(fēng)險(xiǎn)大,實(shí)施時(shí)不能不慎重。七、可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)絕大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)為了公共利益和城市再開發(fā),都建立了

9、土地征購(gòu)集中、儲(chǔ)備、出讓的制度,其中香港所采取的土地儲(chǔ)備制度與我國(guó)各城市所采用的土地儲(chǔ)備制度比較接近。從它們運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,有四個(gè)方面值得注意。一是土地儲(chǔ)備制度要真正能發(fā)揮作用。政府要真正完全壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)。這是關(guān)鍵性條件,否則,它所采取的政策措施很難收到實(shí)效。二是土地儲(chǔ)備制度代表政府參與土地收益,有著“政府利益第一”的明顯要求。如果土地國(guó)有,可以將其利益看成是土地所有權(quán)的收益;如果土地私有,可以將其利益視為土地管理、城市管理的收益

10、。因此,它不是一名“守夜人”,在實(shí)際操作中,很難讓它為了長(zhǎng)期利益和整體利益而犧牲短期利益。因此,土地儲(chǔ)備制度的直接受益者是政府,間接受益者可能是公眾。三是政策實(shí)施手段是選擇適宜的時(shí)機(jī)公布土地供給計(jì)劃,進(jìn)行微調(diào),造成充分的心理預(yù)期,使房地產(chǎn)市場(chǎng)朝著理性方向發(fā)展,而不是在房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)充分放大后,在短期內(nèi)大幅度增減土地的供給量。最后是政策的實(shí)施要密切關(guān)注金融市場(chǎng)的變化。在金融市場(chǎng)出現(xiàn)劇烈波動(dòng)、嚴(yán)重沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)時(shí),因土地儲(chǔ)備制度只是一種土地

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