城鎮(zhèn)化之路與二元土地制度改革

1、城鎮(zhèn)化之路與二元土地制度改革城鎮(zhèn)化之路與二元土地制度改革黃英偉中國的城鎮(zhèn)化為什么是土地的城鎮(zhèn)化遠高于人口的城鎮(zhèn)化？在城鎮(zhèn)化過程中，假定農(nóng)民的基本權益甚至生存權得不到有效保護，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必將面臨一個矛盾的凸顯期，而且有可能讓中國社會陷入這樣的怪圈：城市越發(fā)展，農(nóng)民越艱難，最終導致農(nóng)村經(jīng)濟的破產(chǎn)。在目前的國情下，我們必須謹防城鎮(zhèn)化的大躍進，寧可要求城鎮(zhèn)化步伐邁得小一些，也不要城市的片面繁榮。一些地方要求農(nóng)民土地換社保，讓農(nóng)民上樓，說到底看

2、中的還是農(nóng)民的土地。不改變目前的征地制度，盡管地方政府極力推進城鎮(zhèn)化，但受城鎮(zhèn)化成本的約束，農(nóng)民市民化的難度只會加大，原因是農(nóng)民并不享受土地的增值收益，這讓農(nóng)民失去了藉以在城市立足的資本。造成這種局面，從根本上說，源于城鄉(xiāng)二元土地制度以及城鄉(xiāng)二元戶籍制度所造成的城鄉(xiāng)分離的格局，二元戶籍制度使農(nóng)民失去了自由遷入城市的自由；二元土地制度使地方政府能以國家的名義隨意強行征收農(nóng)民的土地，不改變目前征地制度中農(nóng)民包括農(nóng)村集體的弱勢地位，農(nóng)民就無以

3、擺脫受侵害被侵占的處境，城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的可能就是農(nóng)村的進一步凋零。所以中國的城鎮(zhèn)化之路必須要解決好二元土地制度改革這一最根本的問題。土地的城鎮(zhèn)化為什么高于人口的城鎮(zhèn)化？目前中國的城鎮(zhèn)化率是49.68%，但在1980年改革開放之初中國的城鎮(zhèn)化率只有19.39%。改革開放使中國的城鎮(zhèn)化率以年均1%的速度遞增，進入了一個快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展軌道。但是，對中國城鎮(zhèn)化率的高低一直都有一個爭論，有研究者認為，“20世紀80年代以來，我國主要通過縣改市和

4、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)等手段提高了城市化水平，因此城鎮(zhèn)化水平有所高估”①；但也有學者認為，以官方統(tǒng)計的城市人口比重來衡量，中國的城鎮(zhèn)化水平被大大低估了，原因是“出現(xiàn)我國是個人均土地面積極少的國家，人均國土面積只有0.726公頃（美國27.1公頃，澳大利亞37.20公頃），人均耕地面積不足0.1公頃（美國0.7公頃，澳大利亞3.56公頃）?？梢哉f，中國城市化遇到的最嚴峻挑戰(zhàn)是有限土地資源的約束，節(jié)約使用土地應當是一項長期的基本國策，城市化應是高效使用土地

5、資源的城市化。目前來看，相對于地方政府瘋狂的圈地行為，一些地方可能很快就面臨無地可用的境況，以長三角為例，有文章指出，“在經(jīng)濟發(fā)展過程中由于城市擴張、工業(yè)園區(qū)開發(fā)、交通等基礎設施建設，必然要占用大量的土地，但是長三角土地資源本身就比較匱乏，按照目前的速度，12年后長三角將無地可用。”④追求土地城鎮(zhèn)化顯然已經(jīng)違背了因工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展而使人口往城鎮(zhèn)聚集的城鎮(zhèn)化的自然演進的規(guī)律。二、地方政府為什么要求農(nóng)民“上樓”？重慶戶籍改革曾經(jīng)引起全國的關注

6、，按照重慶市政府的計劃，從2010年8月開始，作為中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重慶市以解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)戶口為突破口，開始全面啟動戶籍制度改革，力爭到2020年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到60%以上。目標是“10年內讓1000萬農(nóng)民轉為城市戶口”。重慶市市長黃奇帆形象地比喻：在這次戶籍改革中，進城農(nóng)民將穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，同時脫掉農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。盡管重慶當局否認，戶籍改革是政府看中了農(nóng)民的