我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度探析

1、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度探析我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度探析何曉麗[摘要]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前完善和發(fā)展農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度的一項(xiàng)重要措施。立法對(duì)這一問題日益重視，晚近幾年頒布一系列相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)制，極大完善了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。但現(xiàn)有法律制度仍存在諸多流弊，各種流轉(zhuǎn)方式在內(nèi)涵外延、設(shè)立變更原則等方面存在種種沖突和矛盾，本文試分析了四方面不足并提出相應(yīng)修改

2、建議。[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓抵押繼承一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的立法沿革歷史上關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的立法規(guī)制可以《農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱〈承包法〉）的出臺(tái)為標(biāo)志分為兩個(gè)階段。前一階段即從八十年代實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后至2002年《承包法》出臺(tái)之時(shí)。第二階段即從2002年至今。兩個(gè)不同時(shí)期法律關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)定有很大的改觀。（一）從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至2002年《承包法》出臺(tái)早在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立伊始，民間就不同程度地

3、出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。這一階段對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)制呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：1、規(guī)制層級(jí)上經(jīng)歷了由“政策——中央文件——地方法規(guī)、規(guī)章——法律”的變化。有學(xué)者考察，認(rèn)為對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最先規(guī)定始于1985年國(guó)家政策上允許有償轉(zhuǎn)包土地。[1]此后1986年最高法院在《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案若干問題的意見》的司法解釋中進(jìn)一步規(guī)定“承包人在未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓承包合同的，承包合同無效。”時(shí)隔十余年，99年最高法院再次以司法解釋的形式重

4、申這一規(guī)定。隨著流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的增多，這一問題逐漸得到重視，93年的《農(nóng)業(yè)法》、98年的《土地管理法》及《擔(dān)保法》中都或多或少地做出相關(guān)規(guī)定。2001年中央發(fā)布18號(hào)文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確指出“允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求?！庇捎谶@些規(guī)定零散不成體系，實(shí)踐中難于操作，各省又針對(duì)各自的情況制定各種地方性法規(guī)，特別是沿海一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市，如海南省的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地承包權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓規(guī)定》。由

5、此可見，《承包法》出臺(tái)之前，有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)定散見于司法解釋、地方性法規(guī)、規(guī)章及幾部法律之中，缺乏統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)體系規(guī)定，相關(guān)規(guī)定的效力層級(jí)也比較雜亂，呈現(xiàn)“多國(guó)演義”狀態(tài)。2、在立法態(tài)度上，經(jīng)歷了從“禁止流轉(zhuǎn)到逐步開放”的過程。最為明顯的是作為母法的82年《憲法》第10條第4款明確規(guī)定了“任何組織或者個(gè)人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！卑凑债?dāng)然解釋，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種類型，自然喪失了流轉(zhuǎn)的可能。從私法上看

6、，民法通則80條也作了類似規(guī)定禁止土地非法轉(zhuǎn)讓?？梢婇_始法律立場(chǎng)很鮮明，不論公法還是私法的兩大基本法都不允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。這一狀況一直持續(xù)到88年《憲法修正案》對(duì)憲法第10條第4款作了修正，規(guī)定“土地使用權(quán)可以法》中33條關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)遵循“平等協(xié)商、自愿、有償”規(guī)定，剔出關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“有償”之規(guī)定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)尊重承包方的選擇及意愿，任何人不得干預(yù)。流轉(zhuǎn)是否收取對(duì)價(jià)及對(duì)價(jià)的多少完全是流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人自由決定的事情，立法不

7、能代替當(dāng)事人作出選擇。2、關(guān)于轉(zhuǎn)包和出租。轉(zhuǎn)包是承包方將自己土地上全部或部分承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給他人，原承包關(guān)系不變，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然存在。與轉(zhuǎn)包相同的是，土地出租后并不剝奪原承包方的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不同的是在這兩種方式中流入方取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)有區(qū)別。租賃關(guān)系中，承租人享有的是債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這一點(diǎn)毫無疑問，存在爭(zhēng)議的是轉(zhuǎn)包以后受讓人取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)性質(zhì)還是物權(quán)性質(zhì)。法律對(duì)此沒有明確規(guī)定。學(xué)理上按照王利明的觀點(diǎn)，如果

8、轉(zhuǎn)包關(guān)系的受讓方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，則當(dāng)然具有物權(quán)效力，反之則需登記以后才有物權(quán)效力。[2]本人認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不嚴(yán)密的，至少會(huì)產(chǎn)生以下兩點(diǎn)漏洞。其一，在受讓方是集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員且在轉(zhuǎn)包沒有登記的情形下，受讓方取得的是債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這時(shí)的轉(zhuǎn)包與出租并沒有本質(zhì)的區(qū)別，顯然轉(zhuǎn)包在這種情況下失去了獨(dú)立存在的價(jià)值。其二，這種做法與物權(quán)法原理相違背。轉(zhuǎn)包取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否具有物權(quán)效力性，不應(yīng)該以受讓方的身份來確定，當(dāng)事人是否具有某

9、一種身份不能當(dāng)然得推出其所獲得權(quán)利是否具有物權(quán)效力性。按照物權(quán)法原理，登記才是由轉(zhuǎn)包取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得物權(quán)屬性的唯一標(biāo)志和途徑。按轉(zhuǎn)包方式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)，經(jīng)過登記以后，接包方取得的是物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)包未經(jīng)登記的應(yīng)認(rèn)定為出租。通過這兩組概念辨析，我們可以看到立法為豐富流轉(zhuǎn)方式，羅列了種種具體方式，但沒有對(duì)其內(nèi)涵外延進(jìn)行明確界定，結(jié)果適得其反，未來物權(quán)立法中應(yīng)加以注意。（二）在流轉(zhuǎn)方式上，仍存留債權(quán)讓與的痕跡。物權(quán)法草案二次審議稿第1

10、32條規(guī)定“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定并經(jīng)發(fā)包人同意?！薄冻邪ā?7條也作了相關(guān)規(guī)定。新近頒布的《管理辦法》第11條及25條更是將其具體化為承包方申請(qǐng)及發(fā)包方同意兩道程序。關(guān)于轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)過發(fā)包人同意的立法規(guī)定在理論界和實(shí)務(wù)界受到猛烈抨擊。這一規(guī)定至少會(huì)產(chǎn)生以下兩點(diǎn)不合理之處：1、違背了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。立法將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為專章規(guī)定在用益物權(quán)編中，這一舉動(dòng)無疑向世人昭示該權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)。按照物權(quán)法的一般原理“物

11、權(quán)具有直接支配性，即物權(quán)人得依自己的意思，無須他人意思或行為之介入對(duì)標(biāo)的物即得為管領(lǐng)處分，從而實(shí)現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容。”[3]可見，作為物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，權(quán)利人可以按照自己的意愿為自由處分而排除他人意志的干擾和阻礙。承包方轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利人自由處分該權(quán)利的表現(xiàn)，無須征得發(fā)包方同意。原來法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓須得發(fā)包方同意實(shí)質(zhì)是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為債權(quán)。現(xiàn)在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已然“妾身已明”，獲得物權(quán)效力，再將債權(quán)流轉(zhuǎn)方式強(qiáng)行移植過來，必將架空承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的

12、物權(quán)效力，使其虛有其表，無益于保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益。第二，對(duì)廣大農(nóng)民來說，是對(duì)他們所享有的土地流轉(zhuǎn)最終決定權(quán)的立法剝奪?！稗D(zhuǎn)讓需得發(fā)包方同意”實(shí)際上將土地轉(zhuǎn)讓過程的終極處分權(quán)賦予發(fā)包方，而承包方作為真正權(quán)利人卻對(duì)自己的權(quán)利沒有決定性質(zhì)的發(fā)言權(quán)。這樣無疑會(huì)傷害農(nóng)民對(duì)土地的情感，在需要轉(zhuǎn)讓土地又無法征得發(fā)包人同意的情況下造成土地拋荒、撂荒。即使能夠征得同意，這一前置程序也將加大轉(zhuǎn)讓成本，況且立法并未界定“發(fā)包方”，也未明確規(guī)定發(fā)包方同意的