關(guān)于地方政府性債務(wù)審計(jì)的思考

1、伊tι飛飛飛Jι一、客觀分析債務(wù)成因，確定審計(jì)工作思路(一)財(cái)政體制改革滯后是地方政府舉債根源1、政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理。由于1994年分稅制財(cái)政體制改革不徹底，導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，造成了地方財(cái)力緊張，加劇了地方政府性債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)張。當(dāng)?shù)胤秸疅o法在體制內(nèi)找到收支缺口的彌補(bǔ)途徑時(shí)，于是轉(zhuǎn)向體制外，借債由于其易于操作而被廣泛使用，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)大量累積。2、轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。首先，轉(zhuǎn)移支付制度沒有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理

2、規(guī)范的測算標(biāo)準(zhǔn)，撥款的隨意性大，資金分配不公平:其次，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，不利于縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排。可見，目前我國地方政府的財(cái)政峽口，難以通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，地方政府舉債是財(cái)政體制不完善的必然結(jié)果。(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后引發(fā)地方政府舉債沖動現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長方式存在缺陸，經(jīng)濟(jì)增長過渡依賴投資和出口，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿Α?010年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長10.3%，其中，投資拉

3、動了5.6個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率為54.8%。對于以“吃飯財(cái)政“為特征的地方政府，要加大公共投資力度，只能將籌集資金的眼光轉(zhuǎn)向融資平臺。而以公有制為主導(dǎo)的基本經(jīng)濟(jì)制度和以國有控股為主要特征的銀行治理現(xiàn)狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動機(jī)強(qiáng)2.審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目單位對項(xiàng)目計(jì)劃的實(shí)施和完成情況。是否按照項(xiàng)目計(jì)劃規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)施，是否按照項(xiàng)目計(jì)劃規(guī)定的要求完成任務(wù)。有無未完成項(xiàng)目計(jì)劃、改變項(xiàng)目計(jì)劃內(nèi)容、擠占挪用項(xiàng)目資金或虛報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃套取資金等問

4、題。3.審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目計(jì)劃的效益情況。實(shí)際了解當(dāng)?shù)仨?xiàng)目計(jì)劃完成后發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，重點(diǎn)關(guān)注促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的問題。四、審計(jì)調(diào)查的方法要多樣(一)“七大增收工程“是民心工程，是省政府惠民政策的重要組成部分，因此審計(jì)調(diào)查采取統(tǒng)一組織、統(tǒng)一實(shí)施方案、統(tǒng)一時(shí)間實(shí)施的方式進(jìn)行。應(yīng)由省廳統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)，匯總?cè)徲?jì)情況并起草上報(bào)審計(jì)調(diào)查情況報(bào)告。(二)對“七大增收工程“專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，采取“上審北lASHENJYUJNGJ

5、烈。(三)現(xiàn)行行政管理體制強(qiáng)化了地方政府舉債意愿1、政府管理職能轉(zhuǎn)變相對滯后。這些年我國進(jìn)行了幾輪行政管理體制改革，但政府管理機(jī)制仍未滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。行政效率不高狀況一直沒有得到根本的改善，財(cái)政支出壓力較大，加上政府績效評估體系不完善，使得地方政府不計(jì)成本、效益及風(fēng)險(xiǎn)，盲目舉債進(jìn)行建設(shè)的非理性行為有增無減。2、官員考核問責(zé)制度存在缺陷。一方面，在地方財(cái)力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預(yù)算約束大舉借債，才能在較短任期

6、內(nèi)取得顯著的政績另一方面，官員決策問責(zé)制度還未形成，問責(zé)范圍狹窄，問責(zé)重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、安全生產(chǎn)、環(huán)保等領(lǐng)域，而不包括政府債務(wù)，造成了官員個(gè)人決策成本低，舉債意愿強(qiáng)烈。二、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，明確審計(jì)工作重點(diǎn)(一)舉債決策機(jī)制不規(guī)范，債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)大一方面，舉債決策主體多元化。由于缺乏嚴(yán)格的審批程序，導(dǎo)致舉債決策主體分散，有的項(xiàng)目舉債權(quán)在發(fā)改委，有的在各項(xiàng)目主管部門，有的則是舉債單位自行掌握和管理。由于很多項(xiàng)目不需要地方財(cái)政部門審批，脫離地方人

7、大的監(jiān)督，導(dǎo)致存在大量不規(guī)范的舉債形式另一方面，債務(wù)項(xiàng)目評估制度有待完善。由于舉債缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和嚴(yán)格的可行性論證，致使舉債規(guī)模不受限制，更多地體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)意志，大下“和“同級審“相結(jié)合的方法進(jìn)行。省廳除對省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省人力資源和社會保障廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)廳、省商務(wù)廳和省中小企業(yè)促進(jìn)局進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)外，根據(jù)專項(xiàng)資金流向?qū)ι鲜鰪d局所屬的省農(nóng)懇總公司、省果業(yè)局、省畜牧獸醫(yī)局、陜西蒼山茶葉有限公司、省奶牛廠等專項(xiàng)資金使用單位進(jìn)行延伸審計(jì)，

8、并對洛川縣生豬項(xiàng)目等實(shí)行“上審下“。各設(shè)區(qū)市、縣(區(qū))審計(jì)局對同級發(fā)改委、財(cái)政、人力資源和社保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、商務(wù)和中小企業(yè)促進(jìn)局進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，同時(shí)，各設(shè)區(qū)市審計(jì)局還要對兩個(gè)以上資金量較大的縣(區(qū))實(shí)行“上審下“。抽查項(xiàng)目單位資金量應(yīng)達(dá)到60%的比例。(作者單位:陜西省審計(jì)廳)量舉債資金不僅投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域，還涵蓋部分競爭性領(lǐng)域，地方財(cái)政也相應(yīng)承擔(dān)了大量償債風(fēng)險(xiǎn)。(二)監(jiān)管機(jī)制失效，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步累積長期以來，由于地

9、方政府對債務(wù)問題缺乏足夠的認(rèn)識，因此地方債務(wù)監(jiān)管制度的建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面，由于地方政府對債務(wù)管理工作重視不夠，導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全面、不客觀，無法準(zhǔn)確反映目前各級政府的負(fù)債狀況。加之，地方政府以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，也加大防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難度另一方面，地方政府性債務(wù)的監(jiān)管職能分散于計(jì)委、財(cái)政、監(jiān)察、審

10、計(jì)等部門，各部門的監(jiān)管權(quán)限和側(cè)重點(diǎn)也不同，不僅達(dá)不到規(guī)范管理的效果，在很大程度上降低了債務(wù)資金的使用效益，導(dǎo)致地方政府無法真正全面準(zhǔn)確地掌握自身負(fù)債信息。(三)償債機(jī)制不健全，償債壓力不斷增大基于政府信用的地方政府融資相對于市場經(jīng)濟(jì)主體融資具有無可比擬的優(yōu)勢，債務(wù)融資的便利直接影響地方政府對債務(wù)資金的使用效率，導(dǎo)致重借輕還，忽視償債能力，對債務(wù)資金的投向和運(yùn)營缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，造成資源低效使用。隨之而來的巨大的還本付息壓力，地方財(cái)政狀況會因

11、此不斷忠化，嚴(yán)重影響財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定。加之，大部分地方投融資平臺資本金很少，杠桿率卻很高，大多借助于政府信用或政府擔(dān)保取得銀行貸款，大部分資金使用在收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)項(xiàng)目之上。一旦地方投融資平臺發(fā)生資金鏈條斷裂，將會把風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，勢必造成金融風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積。三、研究風(fēng)險(xiǎn)防范對策，提升審計(jì)建議深度廣度(一)建立健全債務(wù)管理體系，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)1、開辟規(guī)范的融資渠道，盡快起動地方債券的試點(diǎn)工作。由于受《預(yù)算法》約束

12、，地方政府沒有舉債權(quán)，無法通過直接債務(wù)融資獲取資金。各地政府為了滿足地方財(cái)力需要，通過各種變通手段，如以開征各種基金、轉(zhuǎn)移土地出讓金等各種隱蔽途徑舉債，其結(jié)果是直接增加了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。而只有開辟規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的舉債渠道，改善政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，分散政府債務(wù)過度集中的風(fēng)險(xiǎn)。2、加強(qiáng)債務(wù)日常管理，實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)的良性循環(huán)。首先，出臺相應(yīng)的債務(wù)管理制度和實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化對地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借

13、、多頭管理的問題，保證債務(wù)收支集中和管理透明其次，加強(qiáng)對舉債項(xiàng)目的計(jì)劃管理，對舉債項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政審評，建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一債務(wù)口徑，加強(qiáng)對政府債務(wù)的動態(tài)監(jiān)控，盡快探索建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，從整體上對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事講囂黯進(jìn)行分析評佑，防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。3、健全債務(wù)償還機(jī)制。各級地方政府要結(jié)合預(yù)算編制改革，多渠道籌資建立償債基金，合理確定償債基金的規(guī)模，規(guī)范償債基金的提取、存儲、管理和運(yùn)用等相關(guān)制度，保證每年有計(jì)劃地從預(yù)算

14、財(cái)力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償還債務(wù)，如按財(cái)政總支出的一定比例提取、債務(wù)項(xiàng)目效益提成等，加強(qiáng)地方財(cái)政的后備資金，合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、化解償債壓力。4、積極發(fā)揮審計(jì)專業(yè)化監(jiān)督作用。一方面，通過推動績效審計(jì)和行政首長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，促進(jìn)科學(xué)控制政府債務(wù)的規(guī)模，提高政府融資平臺的還款能力。對政府融資平臺項(xiàng)目要堅(jiān)持跟蹤審計(jì)的做法，將地方政府性債務(wù)的借入、償還、管理情況納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范疇防止出現(xiàn)盲目借債的道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方

15、面，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)與金融審計(jì)的協(xié)調(diào)，建立財(cái)政審計(jì)和金融審計(jì)的信息共享機(jī)制，全面控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格監(jiān)控政府債務(wù)資金的流向，防止政府融資平臺的金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。建立審計(jì)監(jiān)督整改督查聯(lián)動機(jī)制。由地方人大牽頭，各監(jiān)督部門共同參與，建立審計(jì)監(jiān)督整改督查聯(lián)動機(jī)制。明確:紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好對整改不力的單位追究有關(guān)責(zé)任入的工作組織部門要把審計(jì)意見整改情況作為干部考察任用和單位年度考核的重要內(nèi)容財(cái)政部門要及時(shí)扣繳和清收審計(jì)決定中涉及款項(xiàng)，堵塞

16、財(cái)務(wù)管理漏洞審計(jì)部門要抓好審計(jì)意見的整改落實(shí)，對審計(jì)意見整改情況進(jìn)行監(jiān)督，并進(jìn)行督查跟蹤回訪。通過建立部門聯(lián)動工作督查機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督意見整改落實(shí)，防止書面整改實(shí)際不整改、形式整改內(nèi)容不整改、局部整改關(guān)鍵不整改等問題。(二)加快推進(jìn)財(cái)政體制改革步伐1、合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。造成地方財(cái)政困難、地方政府性債務(wù)增加的一個(gè)重要原因是財(cái)政體制不完善，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財(cái)政體制方面入手，進(jìn)一步核

17、定中央和地方政府，地方各級政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級財(cái)政之間的收入與支出，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，減少地方政府的舉債規(guī)模2、進(jìn)一步健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段，提高一般性補(bǔ)助所占的比重，規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助簡化和歸并目前過多的專項(xiàng)撥款種類，逐步將專項(xiàng)補(bǔ)助的部分、稅收返還、體制補(bǔ)助等納入到一般性轉(zhuǎn)移支付范周內(nèi)，以提高地方政府統(tǒng)籌分配財(cái)政資金的能力同時(shí)，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，改進(jìn)現(xiàn)行