論公共決策中公眾參與的限度

1、論公共決策中公眾參與的限度本文發(fā)表于：周鴻剛、李進(jìn)主編，黃剛、何云峰副主編：《理論經(jīng)緯2009》 ，合肥黃山書(shū)社 2009 年 12 月版。據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2006 年 11 月 27 日?qǐng)?bào)道，深圳市的醫(yī)療衛(wèi)生資源十分緊張，許多醫(yī)院都是人滿為患，但規(guī)劃好的深圳市人民醫(yī)院外科大樓、深圳市疾病預(yù)防控制中心（新址） 、深圳市第三人民醫(yī)院和深圳濱海醫(yī)院卻因?yàn)檫x址區(qū)部分民眾的反對(duì)而無(wú)法開(kāi)工建設(shè)。近兩年許多公共建設(shè)都遇到了類似的麻煩。為公眾利益服務(wù)

2、的公共工程項(xiàng)目卻因?yàn)椴糠止姷姆磳?duì)無(wú)法順利付諸實(shí)施，這引發(fā)了筆者的思考，在公共決策中公眾的參與有沒(méi)有限度？公眾如何合理而有效的參與公共決策以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化？（一）公眾參與的意義公共決策中公眾參與是指政府在制定公共政策或者進(jìn)行重大公共工程建設(shè)時(shí)認(rèn)真聽(tīng)取和合理采納與此相關(guān)的公眾的意見(jiàn)和建議，以使公共決策最大限度的符合公共利益。在公共政策制定過(guò)程中，公眾參與即包括決策層面的參與，也包括執(zhí)行和評(píng)估層面的參與，本文僅討論公共決策層面的公眾參與

3、。公眾參與對(duì)公共決策具有重要意義。第一，公眾參與是現(xiàn)代民主制度下一項(xiàng)基本的公民權(quán)利?，F(xiàn)代政府理論認(rèn)為，政府是人們?yōu)榱烁玫膶?shí)現(xiàn)自己的權(quán)利和利益而選舉出來(lái)代表人們利益的機(jī)構(gòu)，作為公共政策制定主體的政府必須在制定公共政策時(shí)體現(xiàn)公眾的意志，而公眾參與其中是使政策更符合公眾利益的重要方式之一。在民主社會(huì)中，必須要有若干渠道讓公眾參與公共政策的制定，充分表達(dá)自己的意愿，爭(zhēng)取自己的利益，這樣才能更好的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)民主制度下公民的基本權(quán)利。同時(shí)公眾參與

4、公共決策機(jī)會(huì)的增多也可以提高公眾的參與意識(shí)。隨著我國(guó)民主化和現(xiàn)代化進(jìn)一步深入，公眾的參與意識(shí)逐步增強(qiáng)，這要求政府在制定公共政策時(shí)必須改變過(guò)去的那種“閉門造車”的方式，引導(dǎo)公眾參與其中。第二，公眾參與是公共決策符合公共利益的基本要求。任何公共政策的制定都必須是以公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向的，要想實(shí)現(xiàn)這個(gè)最基本的要求，就要在政策的制定層面即決策時(shí)讓公眾參與中來(lái)。在現(xiàn)實(shí)中，政府代表公共利益制定和實(shí)施公共政策，但是政府作為公共決策者也有其自身利益，而且

5、公共利益是個(gè)十分抽象的概念，讓公眾參與到公共政策的制定，一方面，公眾參與公共決策，可以更具體的表達(dá)自己的利益；另一方面，可以在公共利益與政府部門局部利益沖突時(shí)，最大限度的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益第三，公眾參與公共決策有利與政策的實(shí)施。公共政策的最終目的在于實(shí)施，要想提高政策的實(shí)施力度，除了提高政策執(zhí)行人員的能力外，引導(dǎo)公眾參與決策過(guò)程也是一個(gè)重要途徑。公眾如果能參與到公共決策過(guò)程中，自己的意愿得到充分表達(dá)，其對(duì)政策的認(rèn)同感就會(huì)增高，而且讓公眾

6、參與公共決策的過(guò)程也是一個(gè)宣傳政策、解釋政策的過(guò)程，是公眾接受教育、熟悉情況的過(guò)程，這樣可以大大減少公共政策執(zhí)行的障礙，提到公共政策的執(zhí)行力。也就是說(shuō)，公共管理者花費(fèi)一定的時(shí)間邀請(qǐng)公眾參與公共決策，但可以減少政策執(zhí)行過(guò)程中花費(fèi)的時(shí)間。第四，我國(guó)目前利益多元化的形勢(shì)也要求公眾參與慮公共利益和實(shí)際情況，一味追求個(gè)人利益最大化，如果公共部門沒(méi)有一套可操作的公共利益的表達(dá)方式，很多公共決策可能就會(huì)一直處于癱瘓狀態(tài)。（三）公眾參與的有效途徑認(rèn)識(shí)到

7、了公眾參與的重要性只是理解公民參與的第一步，這只是一個(gè)觀念上的認(rèn)識(shí)，最重要的是我們要在誰(shuí)應(yīng)該參與、公眾在什么情況下需要參與、如何參與、參與到何種程度上達(dá)成一致，從而構(gòu)建合理有效的公眾參與的制度途徑，而不是盲目地要求擴(kuò)大公眾參與。這樣才能給公共決策帶來(lái)更高的效率和質(zhì)量，更好的促進(jìn)公共利益。第一，在公眾參與公共決策中，公共管理者面對(duì)的首要問(wèn)題就是誰(shuí)應(yīng)該參與公共決策，界定合適的公眾參與范圍對(duì)公共決策者來(lái)說(shuō)非常重要。否則，過(guò)于寬泛的公眾參與會(huì)耗

8、費(fèi)大量的時(shí)間和資源，而過(guò)于狹窄的公共參與可能會(huì)把一部分利益相關(guān)團(tuán)體排斥在外，這都影響公共決策的達(dá)成和公共決策的質(zhì)量。參與者的文化程度、知識(shí)水平、社會(huì)地位極其熱情都會(huì)影響公眾參與對(duì)公共決策的作用。要正確選擇那些能為公共決策提供有用信息、能夠影響公共決策的執(zhí)行并且志愿參與其中的利益相關(guān)團(tuán)體參與公共決策，這樣才能提高參與質(zhì)量。第二，我們必須界定在何種情況下需要公民參與，這與公共決策的性質(zhì)有關(guān)。如果某個(gè)公共決策和公眾的相關(guān)度高，政策制定者能從公

9、眾參與中獲得許多重要信息資源，而且政策公眾的參與有益于政策的執(zhí)行，這時(shí)我們就要擴(kuò)大公眾參與面。如政府的職能部門制定政策，決定對(duì)公民的某一類行為收取相關(guān)費(fèi)用，這時(shí)，政府要就如何收取，收取多少等問(wèn)題吸收公眾意見(jiàn)，以便使決策之后出臺(tái)的政策更合理，更具執(zhí)行性。如果引導(dǎo)公眾參與了一些不適宜公眾參與的公共決策，一方面會(huì)影響公共政策的質(zhì)量，另一方面也會(huì)影響公眾以后參與公共決策的熱情。而且全國(guó)性性的公共決策、地方性的公共決策和社區(qū)性的公共決策又對(duì)參與的

10、公眾也有不同的要求。而像筆者在前文中提到的專業(yè)性、結(jié)構(gòu)性較強(qiáng)的那類政策，則可以適度減少公眾參與。第三，確定如何參與也即參與機(jī)制的構(gòu)建。要想讓公眾參與達(dá)到預(yù)期效果，必須有一套合理的參與機(jī)制，而不是讓公眾憑一腔熱情無(wú)序地參與。有時(shí)候，在一些公共決策中，一些人會(huì)試圖通過(guò)自己的某種不合程序的方式取得別人的注意從而對(duì)決策者施加影響。因此我們必須有一套完善的參與機(jī)制讓需要參與的公眾有序的參與。從政府信息公開(kāi)，到舉行聽(tīng)證，再到公眾意見(jiàn)的采納方式，這都

11、要有一系列的法律和制度作保障，“積極構(gòu)建公共決策過(guò)程中社會(huì)公眾的外部參與機(jī)制……在利益博弈過(guò)程中經(jīng)過(guò)多方討論，溝通意見(jiàn)，彼此容讓，并提供他們參政議政的途徑和宣泄政治情緒的渠道，在利益得到充分表達(dá)并達(dá)成相對(duì)平衡的基礎(chǔ)上將政策訴求傳遞給決策系統(tǒng)……進(jìn)而促進(jìn)決策機(jī)關(guān)作出公共決策”5。特別是對(duì)于公眾參與制度和程序相對(duì)薄弱的中國(guó)，我們目前急需的是為公眾提供合理有序參與的制度平臺(tái)，這樣才能引導(dǎo)公眾在公共決策中發(fā)揮更大的作用。第四，確定公眾參與公共決

12、策的程度，這里有兩層意思，一是公眾的意見(jiàn)在最后決策中的比重，這與政策問(wèn)題的性質(zhì)有關(guān)，“如果一個(gè)決策問(wèn)題主要考慮質(zhì)量要求，那么我們傾向于采用參與程度較低的決策途徑，如果一個(gè)問(wèn)題主要考慮政策的可接受性，那么我們傾向于采用參與程度較高的決策途徑”6。二是少數(shù)利益相關(guān)者的局部利益與公共利益沖突時(shí)如何處理，目前第這個(gè)問(wèn)題在我國(guó)表現(xiàn)的尤其突出。“盡管管理者通過(guò)吸引那些可能被忽略的公眾參與決策過(guò)程，可以推進(jìn)人們對(duì)公共利益的追求，但是，很多公眾依然表現(xiàn)