集體建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中地方政府行為失落及對策研究.pdf

1、改革開放30年經(jīng)濟的快速增長，既是地方政府所追求的，也是中央政府所需要的。在推動高增長的因素中，前20年國有建設土地起到了發(fā)動機的作用，后10年集體建設用地充當起加油站的角色。特別是后10年里，我國經(jīng)歷了城市建設快速擴大與國有存量建設用地資源缺乏、地方經(jīng)濟建設項目日益增多與土地供給不足的矛盾越來越尖銳。因此，地方政府把目光轉(zhuǎn)向了一直為我國法律所限制轉(zhuǎn)讓的集體建設用地上來。在中共中央的政策引導和國土資源部、國務院法制辦的批準下，我國一批地

2、方縣市被列為集體建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的試點地區(qū)并在全國范圍迅速開展起來。地方政府依國家相關(guān)政策推動或者管制著集體建設用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。然而地方政府在集體建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中卻出現(xiàn)了一系列的行為失范問題。本文亦是從地方政府在集體建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的失范行為表現(xiàn)為出發(fā)點展開論述，分析了地方政府在集體建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中行為失范的原因，并提出了有關(guān)法制創(chuàng)新與完善的意見。
　　 本文除引言和結(jié)語外，分為三個章節(jié)進行論述。第一章作綜述

3、。第一節(jié)在闡述集體土地、集體建設用地概念的基礎(chǔ)上，明晰集體建設用地使用權(quán)及集體建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的含義。第二節(jié)對地方政府關(guān)于集體建設用地的行為和行為失范進行了探討和定義。第三節(jié)是我國當前集體建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策的歸納總結(jié)、集體建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓類型劃分。筆者先從兩種有關(guān)集體建設用地轉(zhuǎn)讓的政策出發(fā)歸納出我國現(xiàn)行兩種集體建設用地轉(zhuǎn)讓模式。第一種是城鄉(xiāng)建設用地增減“掛鉤政策”，第二種是國家“集體建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓試點政策”，兩種政策分別對應

4、地方政府主導型轉(zhuǎn)讓和規(guī)章規(guī)范型轉(zhuǎn)讓兩種模式。第二章是對兩種轉(zhuǎn)讓模式下的地方政府行為失范問題進行闡述。第一種政策下主要存在三個問題。地方政府違反政策規(guī)定，片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標，擅自開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模；違背農(nóng)民意愿強拆強建，掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用收益分配不規(guī)范侵害農(nóng)民利益；違背政策本意，突破整理得來的建設用地指標用途。第二種政策下的問題主要表現(xiàn)為干預農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓權(quán)、侵占轉(zhuǎn)讓利益、違法更改規(guī)

5、劃管制以擴大轉(zhuǎn)讓范圍三個方面。接下來對地方政府行為失范的因為從政策、法律、政治、經(jīng)濟四個層面進行了分析。政策、法律上的因為包括轉(zhuǎn)讓政策本身的固有缺陷、集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰。政治經(jīng)濟上的因為為追求不科學的政績觀與謀求土地財政。第三章是針對以上問題的對策研究?？偟膩碚f有立法上的構(gòu)想和規(guī)范地方政府在集體建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中行為的配套制度建議兩個方面。立法上以強化農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，制定全國統(tǒng)一的《農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓(暫行)條列》