集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中村民收益權(quán)保護(hù)研究

1、<p>　　集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中村民收益權(quán)保護(hù)研究</p><p>　　摘 要 集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，是我國(guó)土地制度的極大創(chuàng)新和發(fā)展。保護(hù)我國(guó)最廣大人群――農(nóng)民的土地利益，增加農(nóng)村居民創(chuàng)收渠道，促進(jìn)“三農(nóng)問(wèn)題”的解決，是推動(dòng)這一過(guò)程的一大動(dòng)力。然而，集體建設(shè)用地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)，只是從理論上具備了實(shí)現(xiàn)村民收益權(quán)的可能， 要真正變成村民的實(shí)際利益， 則還要經(jīng)過(guò)種種環(huán)節(jié)，包括流轉(zhuǎn)、收益分配、權(quán)利救濟(jì)

2、等，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，村民的土地收益權(quán)就難以實(shí)現(xiàn)。已有的集體建設(shè)用使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐也證明，建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中，集體不正當(dāng)干涉流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)、不正當(dāng)支配流轉(zhuǎn)受益、爭(zhēng)議解決困難成了導(dǎo)致村民收益權(quán)流失嚴(yán)重的主要原因。這就要求以集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為中心，建立健全和完善相關(guān)法律制度，切實(shí)保障村民收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 宅基地 村民收益權(quán) </p><p&

3、gt;　　作者簡(jiǎn)介：豐江，內(nèi)蒙古大學(xué)本科在讀，研究方向：民商法；楊雨潔、申明月，內(nèi)蒙古大學(xué)。 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）01-291-02 </p><p>　　一、村民收益權(quán)受損的表現(xiàn)及其原因 </p><p>　?。ㄒ唬┐迕裎茨茏杂闪鬓D(zhuǎn)宅基地使用權(quán)并獨(dú)自受益 </p>&

4、lt;p>　　根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，宅基地屬于村集體所有。在現(xiàn)有的建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，村集體往往以此為依據(jù)將宅基地使用權(quán)和其他建設(shè)用地使用權(quán)同樣對(duì)待，直接對(duì)村民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)橫加干涉，或者直接支配或不當(dāng)分配村民流轉(zhuǎn)宅基地的收益，使得村民要么無(wú)法流轉(zhuǎn)自己的宅基地使用權(quán)，要么喪失流轉(zhuǎn)自己的宅基地使用權(quán)應(yīng)得的收益。 </p><p>　　（二）非宅基地集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益被村領(lǐng)導(dǎo)控制 </p

5、><p>　　村集體除了不當(dāng)干涉村民流轉(zhuǎn)自己的宅基地使用權(quán)和濫權(quán)支配或不當(dāng)分配村民流轉(zhuǎn)自己的宅基地使用權(quán)所得收益外，對(duì)于本應(yīng)由其組織管理流轉(zhuǎn)和分配收益的除宅基地外的集體建設(shè)用地使用權(quán)，在組織管理過(guò)程中，由于權(quán)力集中、運(yùn)行不透明、村民監(jiān)督缺失等，也往往濫用權(quán)力，暗箱操作，不當(dāng)流轉(zhuǎn)，不當(dāng)支配流轉(zhuǎn)受益，導(dǎo)致集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益流失，或者村集體直接吞噬掉收益中應(yīng)歸村民的部分。 </p><p>

6、　?。ㄈ┦找鏅?quán)受損時(shí)獲得救濟(jì)困難 </p><p>　　在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的語(yǔ)境下，收益權(quán)是在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)的。但在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，由于《土地管理法》第十六條規(guī)定，人民鎮(zhèn)府的處理是土地使用權(quán)爭(zhēng)議訴訟的必經(jīng)前置程序，現(xiàn)實(shí)中政府往往推諉或拖延處理、或者不出具書面處理決定，當(dāng)事人的起訴將被法院以未經(jīng)政府處理而不予受理，很多流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議被迫處于司法的真空，相對(duì)處于弱勢(shì)的村民常常委屈求全，避免與對(duì)方發(fā)生爭(zhēng)議，在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)，或者

7、無(wú)奈接受對(duì)方不公正的條件，或者忍氣接受政府不公正的處理，結(jié)果收益權(quán)難以全面地變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的利益。 </p><p>　　二、現(xiàn)有理論和實(shí)踐之探索 </p><p>　　學(xué)者強(qiáng)調(diào)，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中， 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的直接受益者①。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是由一個(gè)個(gè)村民組成的，村民應(yīng)是最終受益者。但學(xué)者們尚未足夠注視到收益由集體經(jīng)濟(jì)組織具體到村民個(gè)體的過(guò)程中存在的問(wèn)題。就目前安

8、徽、廣東等地在試點(diǎn)中采取的“分權(quán)保利”②的做法，首先，爭(zhēng)取了集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的權(quán)利，其次，解決了集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)過(guò)程中的國(guó)家和集體的利益分配問(wèn)題，但集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，村民流轉(zhuǎn)宅基地仍收到村集體的干涉，土地流轉(zhuǎn)收益在分配過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題。而浙江、江蘇等地在試點(diǎn)中采取的“土地股份合作制”③做法，使土地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)，村民以分紅的形式獲得收益，是目前建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的卓有成效的探索，但仍將土地折股時(shí)宅基地

9、使用權(quán)和非宅基地建設(shè)用地使用權(quán)同樣處理。 </p><p>　　三、相關(guān)制度建設(shè)和完善的建議 </p><p>　　（一）從制度上區(qū)分宅基地使用權(quán)和非宅基地建設(shè)用地使用權(quán) </p><p>　　宅基地使用權(quán)作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)，首先，無(wú)疑宅基地本身屬于集體所有，但宅基地使用權(quán)是法律確認(rèn)的設(shè)于集體所有權(quán)之上的區(qū)別于所有權(quán)的屬于村民個(gè)體的權(quán)利；其次，法律沒(méi)有明文規(guī)定村

10、民可以就宅基地使用權(quán)收益和處分，不意味著將收益權(quán)和處分權(quán)歸于集體，而是為了徹底保護(hù)農(nóng)村居民的安身立命之所，防止農(nóng)村居民流離失所，帶有濃厚的社會(huì)保障色彩；④但到如今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口流動(dòng)頻繁和迅速，其昔日的保障功能已經(jīng)變成對(duì)農(nóng)村居民行使權(quán)力的束縛，阻礙農(nóng)村居民的土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，理應(yīng)將收益權(quán)和處分權(quán)歸還給村民；再次，它是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，是我國(guó)農(nóng)村居民重要的可支配財(cái)產(chǎn)之一；有學(xué)者主張，宅基地的出租已成為城鄉(xiāng)接合部和發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的重要收入來(lái)源，建

11、議修改宅基地使用條款，適當(dāng)允許宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押，促進(jìn)農(nóng)民宅基地的商品化。⑤因此，由宅基地使用權(quán)不必然也不應(yīng)該和非宅基地建設(shè)用地使用權(quán)一樣由集體支配和經(jīng)流轉(zhuǎn)，而應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，改革物權(quán)法的規(guī)定，還權(quán)賦能，使宅基地使用權(quán)真正成為村民的私有財(cái)產(chǎn)，村民得以直接和充分地支配和流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，可以就宅基地使用權(quán)收益和處分。 </p><p>　　將集體建設(shè)用地使用權(quán)分為宅基地使用權(quán)和非宅基地建設(shè)用地使用權(quán)后，一方面，對(duì)于宅

12、基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，首先，應(yīng)給予農(nóng)民充分的選擇權(quán)和決定權(quán)，由其自主選擇和決定宅基地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)對(duì)象、流轉(zhuǎn)價(jià)格等，集體組織不得對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)橫加干涉。其次，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸村民自己所有，在依法繳納相關(guān)稅費(fèi)后，應(yīng)作為其合法財(cái)產(chǎn)，由其自主支配，任何組織和個(gè)人不得干涉。另一方面，非宅基地建設(shè)用地使用權(quán)由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)，收益歸村集體全體成員所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表全體農(nóng)民支配和管理。 </p>

13、<p>　?。ǘ┘訌?qiáng)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督 </p><p>　　首先，建立健全監(jiān)督制約機(jī)制體系。監(jiān)督可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督要求在村委會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于民主管理和民主監(jiān)督的規(guī)定，建立專門的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。外部監(jiān)督除了要求按《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定落實(shí)民主評(píng)議制度、村務(wù)檔案制度，推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)透明、責(zé)任追蹤，給予村民質(zhì)疑、詢問(wèn)、查詢、檢舉、控告等權(quán)利，

14、還可將管理職責(zé)納入國(guó)家公務(wù)行為的范疇，以將其行為納入刑法的調(diào)整范圍，對(duì)非法侵占和挪用集體公共財(cái)產(chǎn)的行為依法給予刑事制裁。 　　其次，嚴(yán)格非宅基地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)程序。程序是看得見(jiàn)的爭(zhēng)議，是正義的保證和說(shuō)明。為確保集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的公平正義，保護(hù)村民利益。第一，應(yīng)該嚴(yán)格按《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定的決策方式和程序，公眾參與，民主協(xié)商，決定非宅基地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜，包括流轉(zhuǎn)的對(duì)象、數(shù)量、價(jià)格、方式、流轉(zhuǎn)后用途等。第

15、二，應(yīng)嚴(yán)格流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)程序，如在流轉(zhuǎn)程序上可以規(guī)定集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)經(jīng)村民會(huì)議討論同意，并在依法成立的土地交易機(jī)構(gòu)以公開(kāi)招標(biāo)、 拍賣、掛牌、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)等方式公開(kāi)進(jìn)行，除非確實(shí)不宜采取這些方式，如采取這些方式流轉(zhuǎn)的費(fèi)用占流</p><p>　　再次，嚴(yán)格限制村集體組織對(duì)于非宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的管理、使用。這包括使用范圍上的限制和使用方式的限制。學(xué)者提出，在制度上嚴(yán)格制約集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資金的使用； 將土地流轉(zhuǎn)收益

16、的集體部分最大程度地運(yùn)用于村民的社會(huì)保障，以保障村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。 </p><p>　　（三）限制《土地管理法》第十六條中“使用權(quán)爭(zhēng)議”的范圍 </p><p>　　單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴。根據(jù)這一規(guī)定，對(duì)于土地

17、使用權(quán)的爭(zhēng)議，人民政府的處理是提起訴訟前必經(jīng)的程序，未經(jīng)人民政府處理，當(dāng)事人不能直接向法院提起訴訟。在我國(guó)原有的土地制度下，國(guó)有土地使用權(quán)是經(jīng)營(yíng)性流轉(zhuǎn)的唯一合法標(biāo)的，集體經(jīng)濟(jì)組織所有的建設(shè)用地使用權(quán)，只有經(jīng)過(guò)政府征收為國(guó)家所有后，建設(shè)用地使用權(quán)方能入市流轉(zhuǎn)，這意味著政府必然為經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的一方主體，也必然成為圍繞初次流轉(zhuǎn)而引起的各種爭(zhēng)議的一方主體。集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)幾乎限于公益性用地，基本不涉及經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流

18、轉(zhuǎn)。這樣一來(lái)，無(wú)論是圍繞國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的爭(zhēng)議，還是圍繞集體土地使用權(quán)的取得、內(nèi)容、變更、消失等產(chǎn)生的爭(zhēng)議，都具有很強(qiáng)的土地行政管理的性質(zhì)，有的甚至有明顯的政策性。因此由政府首先處理都更高效便捷，具有理論和現(xiàn)實(shí)的合理性。但是，在集體建設(shè)用地使用權(quán)已突破原有的法律制度束縛，開(kāi)始進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)后，圍繞集體建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)生的爭(zhēng)議的內(nèi)</p><p>　　首先，筆者主張將土地使用權(quán)爭(zhēng)議分為三類，其一，因行政機(jī)關(guān)的具

19、體行政行為引起的與行政相對(duì)人之間的土地使用權(quán)爭(zhēng)議，其二，村集體與村集體成員之間關(guān)于土地使用權(quán)的取得、范圍、變更、消滅的爭(zhēng)議，其三，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中關(guān)于土地使用權(quán)的價(jià)格、范圍、取得、消滅等與交易有關(guān)的爭(zhēng)議?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l中“土地使用權(quán)爭(zhēng)議”應(yīng)嚴(yán)格限制于第一類和第二類爭(zhēng)議。這兩類爭(zhēng)議依然適用《土地管理法》第十六條的規(guī)定，并與《行政復(fù)議法》第三十條的規(guī)定相銜接。而第三類爭(zhēng)議則不包含于《土地管理法》第十六條中“土地使用權(quán)爭(zhēng)議”之中。對(duì)于

20、這類爭(zhēng)議，當(dāng)事人有爭(zhēng)議解決方式的選擇權(quán)和決定權(quán)。按照《土地管理法》第十六條確立的解決機(jī)制，集體、村民與建設(shè)用地使用人的建設(shè)用地使用權(quán)爭(zhēng)議，必須先請(qǐng)求有關(guān)人民政府處理，對(duì)處理決定不服的，再依法向人民法院提起訴訟，沒(méi)有對(duì)爭(zhēng)議解決途徑的選擇權(quán)。這一方面大大限制了爭(zhēng)議處理方式的靈活性，不利于爭(zhēng)議的及時(shí)高效的解決，以維護(hù)村民權(quán)益，構(gòu)建社會(huì)和諧。同時(shí)還節(jié)約了爭(zhēng)議解決的成本。（說(shuō)明：相對(duì)于訴訟，行政化的解決方式往往導(dǎo)致當(dāng)事人的參與權(quán)不夠，使得當(dāng)事人對(duì)

21、處理結(jié)果的接受度低，大多當(dāng)事人在行政復(fù)議后都提起了訴訟，多數(shù)</p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　?、偎握嬲?、陳銀蓉、安濟(jì)文.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷的可能性分析.廣東土地科學(xué).2010（5）.15-18. </p><p>　?、谕跣l(wèi)國(guó).中國(guó)土地權(quán)利研究.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社.1997.35. </p