行政起訴權保障研究.pdf

1、起訴權是連接實體性人權與審判權、實體法與訴訟法的橋梁和紐帶,是國民的一項基本人權。唯國民起訴權切實有效地保障,其方能平等地參與訴訟,并在法律范圍內(nèi)尋得救濟而實現(xiàn)權利。憲法層面的訴權包括訴諸法院權即起訴權和公正審判請求權。作為公法上的請求權,起訴權指國民所享有的將糾紛訴諸法院,請求法院啟動訴訟程序予以審理的基本權利。行政起訴權保障系指國家通過一定的制度設計,使國民提起行政訴訟之基本權利有效保證并充分實現(xiàn)的各種制度的總稱,涉及有關司法救助、

2、受案條件、起訴救濟等制度之建立與充實,以及如何排除起訴障礙等問題。維護人之主體地位、啟動行政訴訟程序以接近正義、實現(xiàn)權力(利)的有效制約、落實司法最終原則,乃是確認和保障行政起訴權之核心價值所在。行政起訴權由憲法和法律設定,起訴權的義務主體是法院,因此,行政起訴權最重要、最具實效的保障方式是立法和司法的保障。從各國司法實踐看,國家對待起訴權的態(tài)度、訴訟法對起訴權的落實情況,行政訴訟受案制度是否合理、行政審判程序是否公正高效、行政起訴的救

3、濟機制是否完善以及行政審判組織是否獨立權威,是影響國民行政起訴權行使以及行政起訴權實現(xiàn)程度的基本要素。
　　我國現(xiàn)行司法制度及行政訴訟法在保障行政相對人起訴權方面也有所建樹。但實踐表明,行政訴訟制度正面臨著諸多問題,其中行政訴訟“起訴難”問題更是為社會各界廣泛“詬病”:面對行政糾紛,現(xiàn)行法卻規(guī)定當事人不能起訴,“告狀無門”;對新類型、群體性以及敏感案件,法院不予立案;在起訴受理階段,當事人沒有說話的機會;面對法院不予立案的決定,當

4、事人很難再獲得有效救濟。行政“起訴難”已經(jīng)嚴重影響到部分群眾對行政審判的信心,導致我國行政審判出現(xiàn)正當性危機。這一現(xiàn)狀與行政訴訟法設定的保護相對人合法權益的立法初衷大異其趣。究其原因,主要在于立法上的不完善以及司法中的不規(guī)范:立法與司法中往往將起訴權看作是國家賦予當事人的權利,而未將起訴權作為國民之基本人權;行政訴訟程序繁瑣、生硬,訴訟效益不令人滿意;誤讀誤用起訴條件、受理條件,造成受案條件過高;起訴審查與處理機制中當事人不能充分參與,

5、不符合正當程序要求;立法及實踐中,對侵害起訴權行為缺乏有效的規(guī)制和救濟手段;因為司法資源的不足,法院奉行立案嚴格把關的司法政策,對一些案件自我排除,妨害當事人的起訴權;實踐中,一些立案工作人員濫用立案權,人為制造和設置障礙,從而造成“起訴難”。
　　行政訴訟“起訴難”問題,凸顯我國立法與司法中對行政起訴權保障不力的現(xiàn)實。因此,加強我國行政起訴權保障,應從立法和司法兩個層面著手:
　　立法層面上。首先要“訴權入憲”。憲法是一國

6、的根本大法,憲法基本權利在一國法律權利體系中具有極為重要的地位。它是權利主體用以抵抗國家權力,判斷國家權力行使主體行為合法性的最權威的依據(jù)。起訴權是基石性訴權,應當順應當前訴權憲法化、國際化的趨勢,在我國在憲法條文中明確規(guī)定國民起訴的權利,強化行政起訴權的憲法保障。同時,重構我國行政起訴條件,在行政訴訟立法中將我國現(xiàn)有的起訴條件改為符合法定的程式,與國際接軌,方便交流,規(guī)定只要當事人向有管轄權的法院提交合格的起訴狀、選擇行政訴訟這一法律

7、救濟途徑正確且預交了案件受理費,則起訴成立,產(chǎn)生訴訟系屬。調(diào)查表明,當事人信“訪”不信“訴”、不選擇行使起訴權的一個重要因為是認為這種訴訟程序較為繁瑣、生硬,耗神費力,效益不高。因此,應通過立法完善相關程序機制,設置行政附帶民事訴訟制度,將與被訴行政行為密切相關的民事爭議一并解決,避免“官了民不了”;回應當事人解決糾紛途徑多元化的需要,引入調(diào)解制度,協(xié)調(diào)解決行政爭議,以降低行政審判的對抗性;實行訴訟案件的繁簡分流,在行政訴訟法中規(guī)定行政

8、簡易裁判程序,對案件簡單、事實清楚、爭議不大的行政案件適用簡易程序迅速審結,從而排除行政起訴權行使的障礙。
　　司法層面上。首先要更新司法理念,樹立科學正確的糾紛觀和訴訟觀,在訴訟中,切實將起訴權作為當事人的一項基本權利對待;其次,要改革現(xiàn)行的起訴審查制度,實行以登記立案為原則,以審查立案為例外的立案制度,明確規(guī)定受訴法院的收案義務,對于屬于行政案件案由規(guī)定中的常規(guī)案件的,法院僅作形式審查就應當立案登記,規(guī)制立案人員的立案權。對新

9、類型案件、群體性案件、敏感案件,考慮到目前我國的國情以及受案可能給法院帶來的涉訴信訪壓力,對這類案件,作為過渡,目前可以實行審查立案。同時,借鑒域外的實踐經(jīng)驗,將現(xiàn)行起訴條件改造成為訴訟要件,遵循審判基本原則,對現(xiàn)行起訴審查程序進行正當化改造,增強審查程序的正當性,保障當事人程序參與及規(guī)范法院案件受理裁量權。再次,要建立健全妨害起訴權的救濟機制,應考慮建立行政訴訟立案的檢察監(jiān)督和起訴權的憲法救濟制度,同時,強化對妨害起訴權行為的問責,進