土地征收中公共利益的法律界定問題研究.pdf

1、在剛剛結(jié)束的十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)，節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和民族生存根基。一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線。堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。堅(jiān)決控制建設(shè)占地規(guī)模，加強(qiáng)耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。認(rèn)真落實(shí)新修訂的禁止類和限制類項(xiàng)目用地的規(guī)定，特別要禁止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場(chǎng)、黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位新建培訓(xùn)中心等項(xiàng)目用地。

2、 土地問題是關(guān)系到國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的重大問題。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，出現(xiàn)了大量的征地行為。對(duì)于土地征收，世界各國(guó)普遍規(guī)定，必須以公共利益為目的。我國(guó)的憲法和法律同樣確認(rèn)了要以公共利益為目的的土地征收制度。但在我國(guó)征地實(shí)踐中，有很大一部分并不符合公共利益目的，而是屬于征收權(quán)的濫用，究其主要原因是我國(guó)法律并未對(duì)土地征收中的公共利益進(jìn)行明確的界定。 本文所關(guān)注的是，對(duì)土地征收中公共利益是否應(yīng)該進(jìn)行法律界

3、定?應(yīng)該采用何種立法模式?由誰(shuí)進(jìn)行界定?相關(guān)的配套制度如何完善?針對(duì)這些問題，本文展開了詳細(xì)的分析和論述。 本文共分五個(gè)部分，包括前言和正文(四章)。 前言部分主要包含了四部分，即問題的引出，相關(guān)的文獻(xiàn)綜述，研究的方法及本文的思路和邏輯結(jié)構(gòu)。 第一章主要分析對(duì)土地征收中公共利益進(jìn)行法律界定的必要性和可行性。從國(guó)外學(xué)者對(duì)公共利益的內(nèi)涵解釋入手，展開對(duì)我國(guó)土地征收中公共利益的法律界定的必要性、可行性和急迫性的分析。我

4、國(guó)對(duì)土地征收中公共利益進(jìn)行法律界定的必要性主要體現(xiàn)在：通過(guò)法律對(duì)土地征收中的公共利益進(jìn)行界定是法之價(jià)值的內(nèi)在要求；公共利益在土地征收中占有重要的地位；防止權(quán)力濫用，因?yàn)檎哂袨E用和泛化征地權(quán)的天然傾向；減少土地糾紛；保護(hù)耕地，促進(jìn)土地資源的合理利用。我國(guó)對(duì)土地征收中公共利益進(jìn)行法律界定的可行性主要體現(xiàn)在：公共利益自身的一些屬性決定對(duì)其進(jìn)行界定可行，這些屬性包括相對(duì)客觀性和社會(huì)共享性；國(guó)外的界定實(shí)踐表明對(duì)公共利益的界定可行；我國(guó)的社

5、會(huì)和立法現(xiàn)狀決定對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定具有一定的可行性。另外，由于我國(guó)法律對(duì)公共利益界定不明確，致使在征地中產(chǎn)生了諸多的社會(huì)矛盾。因此，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，進(jìn)行公共利益的法律界定具有現(xiàn)實(shí)的急迫性。 第二章比較幾個(gè)主要國(guó)家或地區(qū)對(duì)土地征收中公共利益法律界定的情況，并分析他們的異同點(diǎn)及其原因。各國(guó)(地區(qū))對(duì)土地征收中公共利益的法律界定的相同點(diǎn)有：對(duì)公共利益界定的目的都是為了限制征收權(quán)的行使；立法機(jī)關(guān)都是土地征收中公共利益的界定主體；對(duì)土地征

6、收中公共利益的確定都要經(jīng)過(guò)法定的程序；對(duì)土地征收中的公共利益都可以適用司法審查。同時(shí)，每個(gè)國(guó)家因?yàn)楦髯圆煌膰?guó)情和法律文化背景，對(duì)公共利益的界定也有不同之處，主要有：各國(guó)(地區(qū))對(duì)土地征收中公共利益的界定有不同的立法模式；對(duì)土地征收中公共利益界定的標(biāo)準(zhǔn)各國(guó)(地區(qū))有不同的規(guī)定；對(duì)土地征收中公共利益界定的內(nèi)容各國(guó)(地區(qū))都有不同的規(guī)定。對(duì)這些相同點(diǎn)和不同點(diǎn)及其背后原因的分析，目的是對(duì)我國(guó)的制度構(gòu)建提供有益的借鑒。 第三章主要是分析

7、我國(guó)對(duì)土地征收中公共利益的法律界定存在的問題及其原因。盡管我國(guó)的憲法和法律中都規(guī)定了土地征收要以公共利益為目的，但是憲法和法律卻都沒有明確指出公共利益的具體含義和范圍。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)時(shí)土地管理法的出臺(tái)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下，以義務(wù)本位作為立法的指導(dǎo)思想，導(dǎo)致了對(duì)國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制性的強(qiáng)調(diào)和對(duì)公民私權(quán)利的忽視；另一方面是因?yàn)榱⒎ㄋ剿藓凸怖鎯?nèi)容的難確定性。同時(shí)，我國(guó)的法律制度中對(duì)公共利益的規(guī)定還存在一些矛盾的地方，這些矛盾問題要得到

8、解決就必須對(duì)土地征收中公共利益進(jìn)行明確的界定。另外，我國(guó)對(duì)土地征收中公共利益的界定主體和程序的規(guī)定不完善。 第四章主要是分析我國(guó)對(duì)土地征收中公共利益應(yīng)該怎樣進(jìn)行法律界定的問題。通過(guò)上面三章的分析，可以看出，我國(guó)應(yīng)該也必須對(duì)此作出界定。對(duì)公共利益的界定，首先，應(yīng)該確定公共利益的概念和范圍。主要包括以下內(nèi)容：(一)公共利益界定的立法模式的選擇。筆者認(rèn)為，我國(guó)的立法模式不應(yīng)該選擇美國(guó)為代表的概括式，也不應(yīng)該選擇日本為代表的窮盡列舉式，

9、而應(yīng)該選擇類似我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的非窮盡列舉式較為符合我國(guó)的國(guó)情。(二)確定公共利益的基本特征。主要包括公益性、合理現(xiàn)實(shí)性及正當(dāng)程序性。因此，對(duì)土地征收中的公共利益可以概括為：具有公共性可以通過(guò)正當(dāng)程序?qū)崿F(xiàn)的利益。(三)公共利益的立法建議。筆者建議應(yīng)該在《土地征收法》中進(jìn)行列舉規(guī)定。其次，應(yīng)該明確界定的主體和程序。筆者認(rèn)為，對(duì)公共利益的界定主體首先是立法機(jī)關(guān)，即全國(guó)人民代表大會(huì)，通過(guò)立法確定基本的公共利益的含義和范圍。對(duì)于實(shí)踐中相對(duì)不確定的公

10、共利益的界定，采用類似英美國(guó)家的議會(huì)判定的方式，由人大代表通過(guò)人大會(huì)進(jìn)行判定，且判定公共利益的人民代表大會(huì)的級(jí)別應(yīng)該與征地審批權(quán)相聯(lián)系。同時(shí)，’還應(yīng)該為相關(guān)權(quán)利人提供司法救濟(jì)的途徑。因此，從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō)，法院也是對(duì)公共利益進(jìn)行界定的重要主體。最后，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行完善。主要包括以下幾個(gè)方面：(一)土地征收的公告的內(nèi)容和方式的完善。筆者認(rèn)為可以嘗試將征地信息的告知時(shí)間前移至正式獲得征地授權(quán)之前。同時(shí)，通過(guò)各種方式擴(kuò)大以公共利益為目的征地的

11、信息公布范圍。(二)土地征收聽證制度的完善。包括：調(diào)整土地征收聽證制度的適用范圍，增加對(duì)是否符合公共利益的聽證；減少不必要的聽證的重復(fù)進(jìn)行；做好聽證制度的宣傳工作。 (三)完善我國(guó)對(duì)土地征收的司法審查制度。主要包括：司法審查應(yīng)該提前至土地征收的審批階段；保障司法的獨(dú)立性，減少外界的干擾和影響；建立對(duì)法院消極行為的歸責(zé)制度。本文在寫作的過(guò)程中，主要借鑒了目前國(guó)內(nèi)國(guó)外對(duì)該問題研究的一些成果，并試圖站在巨人的肩膀上看得更遠(yuǎn)些。綜合而言，本文主

12、要在以下幾個(gè)方面有了進(jìn)一步的探索： 第一，對(duì)土地征收中公共利益從界定的角度切入，對(duì)其進(jìn)行較為全面系統(tǒng)的研究。目前，我國(guó)對(duì)土地征收中公共利益的研究較為零散，缺乏全面深入系統(tǒng)的論述。 第二，較為深入地分析了其他國(guó)家和地區(qū)對(duì)土地征收中公共利益的法律界定的情況。通過(guò)對(duì)他們的相同點(diǎn)和不同點(diǎn)比較及原因分析，來(lái)為我國(guó)的相關(guān)制度的構(gòu)建提供借鑒意義。 第三，運(yùn)用實(shí)體法與程序法相結(jié)合的界定方式，結(jié)合其他國(guó)(地區(qū))的經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)實(shí)情，對(duì)