土地征收中公共利益的法律界定問題研究.pdf

1、在剛剛結(jié)束的十屆全國人大五次會議上，國務(wù)院總理溫家寶作政府工作報告時強調(diào)，節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠利益和民族生存根基。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。堅決實行最嚴(yán)格的土地管理制度。堅決控制建設(shè)占地規(guī)模，加強耕地特別是基本農(nóng)田保護，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。認(rèn)真落實新修訂的禁止類和限制類項目用地的規(guī)定，特別要禁止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場、黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位新建培訓(xùn)中心等項目用地。

2、 土地問題是關(guān)系到國家穩(wěn)定發(fā)展的重大問題。近年來，隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化的不斷推進，出現(xiàn)了大量的征地行為。對于土地征收，世界各國普遍規(guī)定，必須以公共利益為目的。我國的憲法和法律同樣確認(rèn)了要以公共利益為目的的土地征收制度。但在我國征地實踐中，有很大一部分并不符合公共利益目的，而是屬于征收權(quán)的濫用，究其主要原因是我國法律并未對土地征收中的公共利益進行明確的界定。 本文所關(guān)注的是，對土地征收中公共利益是否應(yīng)該進行法律界

3、定?應(yīng)該采用何種立法模式?由誰進行界定?相關(guān)的配套制度如何完善?針對這些問題，本文展開了詳細(xì)的分析和論述。 本文共分五個部分，包括前言和正文(四章)。 前言部分主要包含了四部分，即問題的引出，相關(guān)的文獻綜述，研究的方法及本文的思路和邏輯結(jié)構(gòu)。 第一章主要分析對土地征收中公共利益進行法律界定的必要性和可行性。從國外學(xué)者對公共利益的內(nèi)涵解釋入手，展開對我國土地征收中公共利益的法律界定的必要性、可行性和急迫性的分析。我

4、國對土地征收中公共利益進行法律界定的必要性主要體現(xiàn)在：通過法律對土地征收中的公共利益進行界定是法之價值的內(nèi)在要求；公共利益在土地征收中占有重要的地位；防止權(quán)力濫用，因為政府往往具有濫用和泛化征地權(quán)的天然傾向；減少土地糾紛；保護耕地，促進土地資源的合理利用。我國對土地征收中公共利益進行法律界定的可行性主要體現(xiàn)在：公共利益自身的一些屬性決定對其進行界定可行，這些屬性包括相對客觀性和社會共享性；國外的界定實踐表明對公共利益的界定可行；我國的社

5、會和立法現(xiàn)狀決定對公共利益進行法律界定具有一定的可行性。另外，由于我國法律對公共利益界定不明確，致使在征地中產(chǎn)生了諸多的社會矛盾。因此，對我國來說，進行公共利益的法律界定具有現(xiàn)實的急迫性。 第二章比較幾個主要國家或地區(qū)對土地征收中公共利益法律界定的情況，并分析他們的異同點及其原因。各國(地區(qū))對土地征收中公共利益的法律界定的相同點有：對公共利益界定的目的都是為了限制征收權(quán)的行使；立法機關(guān)都是土地征收中公共利益的界定主體；對土地征

6、收中公共利益的確定都要經(jīng)過法定的程序；對土地征收中的公共利益都可以適用司法審查。同時，每個國家因為各自不同的國情和法律文化背景，對公共利益的界定也有不同之處，主要有：各國(地區(qū))對土地征收中公共利益的界定有不同的立法模式；對土地征收中公共利益界定的標(biāo)準(zhǔn)各國(地區(qū))有不同的規(guī)定；對土地征收中公共利益界定的內(nèi)容各國(地區(qū))都有不同的規(guī)定。對這些相同點和不同點及其背后原因的分析，目的是對我國的制度構(gòu)建提供有益的借鑒。 第三章主要是分析

7、我國對土地征收中公共利益的法律界定存在的問題及其原因。盡管我國的憲法和法律中都規(guī)定了土地征收要以公共利益為目的，但是憲法和法律卻都沒有明確指出公共利益的具體含義和范圍。這一方面是因為我國當(dāng)時土地管理法的出臺處于計劃經(jīng)濟的背景下，以義務(wù)本位作為立法的指導(dǎo)思想，導(dǎo)致了對國家公權(quán)力強制性的強調(diào)和對公民私權(quán)利的忽視；另一方面是因為立法水平所限和公共利益內(nèi)容的難確定性。同時，我國的法律制度中對公共利益的規(guī)定還存在一些矛盾的地方，這些矛盾問題要得到

8、解決就必須對土地征收中公共利益進行明確的界定。另外，我國對土地征收中公共利益的界定主體和程序的規(guī)定不完善。 第四章主要是分析我國對土地征收中公共利益應(yīng)該怎樣進行法律界定的問題。通過上面三章的分析，可以看出，我國應(yīng)該也必須對此作出界定。對公共利益的界定，首先，應(yīng)該確定公共利益的概念和范圍。主要包括以下內(nèi)容：(一)公共利益界定的立法模式的選擇。筆者認(rèn)為，我國的立法模式不應(yīng)該選擇美國為代表的概括式，也不應(yīng)該選擇日本為代表的窮盡列舉式，

9、而應(yīng)該選擇類似我國臺灣地區(qū)的非窮盡列舉式較為符合我國的國情。(二)確定公共利益的基本特征。主要包括公益性、合理現(xiàn)實性及正當(dāng)程序性。因此，對土地征收中的公共利益可以概括為：具有公共性可以通過正當(dāng)程序?qū)崿F(xiàn)的利益。(三)公共利益的立法建議。筆者建議應(yīng)該在《土地征收法》中進行列舉規(guī)定。其次，應(yīng)該明確界定的主體和程序。筆者認(rèn)為，對公共利益的界定主體首先是立法機關(guān)，即全國人民代表大會，通過立法確定基本的公共利益的含義和范圍。對于實踐中相對不確定的公

10、共利益的界定，采用類似英美國家的議會判定的方式，由人大代表通過人大會進行判定，且判定公共利益的人民代表大會的級別應(yīng)該與征地審批權(quán)相聯(lián)系。同時，’還應(yīng)該為相關(guān)權(quán)利人提供司法救濟的途徑。因此，從這個角度上來說，法院也是對公共利益進行界定的重要主體。最后，對相關(guān)制度進行完善。主要包括以下幾個方面：(一)土地征收的公告的內(nèi)容和方式的完善。筆者認(rèn)為可以嘗試將征地信息的告知時間前移至正式獲得征地授權(quán)之前。同時，通過各種方式擴大以公共利益為目的征地的

11、信息公布范圍。(二)土地征收聽證制度的完善。包括：調(diào)整土地征收聽證制度的適用范圍，增加對是否符合公共利益的聽證；減少不必要的聽證的重復(fù)進行；做好聽證制度的宣傳工作。 (三)完善我國對土地征收的司法審查制度。主要包括：司法審查應(yīng)該提前至土地征收的審批階段；保障司法的獨立性，減少外界的干擾和影響；建立對法院消極行為的歸責(zé)制度。本文在寫作的過程中，主要借鑒了目前國內(nèi)國外對該問題研究的一些成果，并試圖站在巨人的肩膀上看得更遠些。綜合而言，本文主

12、要在以下幾個方面有了進一步的探索： 第一，對土地征收中公共利益從界定的角度切入，對其進行較為全面系統(tǒng)的研究。目前，我國對土地征收中公共利益的研究較為零散，缺乏全面深入系統(tǒng)的論述。 第二，較為深入地分析了其他國家和地區(qū)對土地征收中公共利益的法律界定的情況。通過對他們的相同點和不同點比較及原因分析，來為我國的相關(guān)制度的構(gòu)建提供借鑒意義。 第三，運用實體法與程序法相結(jié)合的界定方式，結(jié)合其他國(地區(qū))的經(jīng)驗及我國實情，對