清代地方道制研究.pdf

1、在明清地方行政制度中，道的發(fā)展、沿革較為復(fù)雜，其在明清地方事務(wù)管理中，發(fā)揮了重要作用。明初，以布按兩司參政、參議、副使、僉事，分道守巡各地，后這種設(shè)官方式逐漸體系化，從而形成了因需而設(shè)的各類道缺。明代道的設(shè)置規(guī)制、演變趨勢(shì)，對(duì)清代影響巨大。明代的道設(shè)置數(shù)量大，種類多，且無(wú)定員。分守、分巡、兵備等道遍設(shè)各地后，越來(lái)越多的地方行政事務(wù)成為他們的主要職掌，使道的職能從監(jiān)察向行政轉(zhuǎn)變。而且道也從對(duì)兩司負(fù)責(zé)，逐漸轉(zhuǎn)為向督撫負(fù)責(zé)，這一轉(zhuǎn)變和督撫在地

2、方行政地位的逐步確立有關(guān)。這些都為清代道制調(diào)整作了一定的鋪墊，而調(diào)整之后的設(shè)道體制迥異于明代。
　　入清后，經(jīng)過(guò)清前期各朝的不斷調(diào)整，各省設(shè)道數(shù)量和種類減少，一地并設(shè)守巡道的情況消失，各守巡道轄區(qū)覆蓋全省且不重疊。專業(yè)道的種類也進(jìn)行了裁并，且多兼巡地方事務(wù)，使設(shè)道體制更為精簡(jiǎn)、統(tǒng)一。清代與明代道制最大的不同，就是在設(shè)置規(guī)制上。明代設(shè)道，大多因需而設(shè)，諸道轄區(qū)重疊或交叉的情況很常見(jiàn)。清代道制調(diào)整之后改變了這一情況，使各直省所有府、直

3、隸州、直隸廳都轄于某道之下。道真正成為了省下，府（直隸州、廳）上的一種區(qū)劃性設(shè)置。各直省轄區(qū)遼闊，人口眾多，大量地方事務(wù)的產(chǎn)生，是道這個(gè)層級(jí)得以產(chǎn)生并存在的直接條件。各道承命于督撫、兩司，分其治于府、直隸州、直隸廳，佐贊督率，上下相維，責(zé)任綦重。
　　清代的地方守巡道，已不再是代藩臬分巡所屬地方的角色。隨著道制的完善，道員的地位、作用日趨固定，乾隆十八年（1753年）遂停各道兼銜之例，并定其品秩為正四品。道員成一獨(dú)立職官名稱，而不

4、再是藩臬佐貳的統(tǒng)稱。清初道員選任沿前明舊制，以吏部主選，以應(yīng)升者論俸升補(bǔ)。后道員地位與作用漸為朝廷所重，其選任改由吏部開(kāi)單，請(qǐng)旨補(bǔ)授。雍正末乾隆初，定道缺之繁簡(jiǎn)，并據(jù)此以請(qǐng)旨、題調(diào)、揀選等方式，由不同的選任主體分別選補(bǔ)。注重品級(jí)，人地相宜，是清代道員選任基本原則。
　　清代地方設(shè)道經(jīng)過(guò)調(diào)整后，一些不必要專設(shè)的專業(yè)道被裁撤，只保留了糧、鹽、河等幾類專業(yè)道。在清代地方官制中，漕、河、鹽等幾類專業(yè)職官，已形成了相對(duì)獨(dú)立的設(shè)官體系。這些專

5、業(yè)職官，層級(jí)由高至低，各有專設(shè)。相關(guān)專業(yè)道在這些專業(yè)職官體系中，與守巡道一樣，都處于承上啟下的位置。而其在職掌上所具有的專業(yè)性，則又明顯區(qū)別于地方守巡道。不兼巡地方的專業(yè)道，一般不涉及地方事務(wù)管理，其職掌相對(duì)單一。
　　清代，地方行政區(qū)劃和設(shè)官情況形成了一個(gè)復(fù)式多級(jí)的模式。從區(qū)劃上，有省、道、府（直隸州、廳）、縣（散州、廳）四級(jí)。設(shè)官上則有督撫、布按、道員、知府（直隸州知州、直隸廳同知、通判）、知縣（知州，廳同知、通判）五層。對(duì)于

6、清代中后期，直至清末官制改革前，這一時(shí)段內(nèi)的道（主要指有行政區(qū)劃的守巡道及部分兼巡地方的專業(yè)道），其作為地方一級(jí)行政層級(jí)的特征明顯，完全可以對(duì)其地位給予肯定。清末地方官制改革中，諭令各省添設(shè)巡警、勸業(yè)二道，并保留原有之專業(yè)道缺，使道往省屬專業(yè)職官的方向發(fā)展。同時(shí)，裁撤以管理地方行政事務(wù)為主的守巡道，試圖恢復(fù)到原來(lái)的省、府（直隸州、廳）、縣（州、廳）三級(jí)設(shè)置。至民國(guó)初年，地方廢除府、州、廳制，府直轄地及州、廳改置縣，成省、縣二級(jí)制。后又在